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截止12月20日，2020年全國(guó)成功發(fā)行1817只地方政府債券，規(guī)模為63200.35億元。其中新增債券45116.45億元，新增專項(xiàng)債券35612.70億元，占2020年新增專項(xiàng)債券額度37500.00億元的94.97%。參考往年經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)省份已經(jīng)啟動(dòng)2021年提前批次專項(xiàng)債券項(xiàng)目的申報(bào)工作，等待財(cái)政部正式下達(dá)額度。
2018年12月29日第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院提前下達(dá)部分新增地方政府債務(wù)限額的決定》，授權(quán)國(guó)務(wù)院在2019年以后年度，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增限額（包括一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額）。授權(quán)期限為2019年1月1日至2022年12月31日。
按照規(guī)定，2019年提前下達(dá)地方政府新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專項(xiàng)債務(wù)限額8100億元，合計(jì)13900億元。2020年提前下達(dá)第一批地方政府新增專項(xiàng)債券10000億元，后又下達(dá)第二批新增地方政府債務(wù)限額8480億元，其中一般債務(wù)限額5580億元、專項(xiàng)債務(wù)限額2900億元，合計(jì)18480億元。
2020年還剩不到10天的時(shí)間，關(guān)于2021年政府債券提前批次下達(dá)時(shí)間和額度還在引起各方的猜測(cè)和討論。
討論一：2021年專項(xiàng)債券
整體額度看漲還是看跌？
猜想一：3萬億？
2020年政府工作報(bào)告擬安排財(cái)政赤字至3.6%以上，財(cái)政部門采取提高專項(xiàng)債券額度，增加1萬億抗疫特別國(guó)債等一系列措施，應(yīng)對(duì)疫情和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。但特殊時(shí)期的政策也暴露出一些問題，明年財(cái)政政策將回歸常態(tài)。赤字率大概率會(huì)從3.6%回到3.0%，防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)還是處于首要位置，因此赤字率不宜過高。同時(shí)今年全國(guó)債務(wù)率很可能進(jìn)入90%-120%的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)債務(wù)警戒線。
有觀點(diǎn)認(rèn)為地方債的政策風(fēng)向已面臨大變，因地方債支出力度不足，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)效果不明顯，項(xiàng)目質(zhì)量低，償債資金來源不穩(wěn)定，部分地區(qū)債務(wù)壓力大等問題，都表明地方債風(fēng)險(xiǎn)在增加，雖然不會(huì)出現(xiàn)“政策懸崖”，但綜合來看明年新增專項(xiàng)債券預(yù)計(jì)額度為3萬億。
猜想二：4萬億？
近幾年使用專項(xiàng)債券開工的項(xiàng)目，建設(shè)期少則1-2年，長(zhǎng)則3-4年，這些仍需要專項(xiàng)債券資金的持續(xù)支持，如無法完工，后續(xù)收益償債更無從說起。同時(shí)有專家認(rèn)為：“如果只是2020年一個(gè)財(cái)政年度發(fā)行規(guī)模龐大的專項(xiàng)債，到了2021年債務(wù)規(guī)?？s小，有可能會(huì)難以有效評(píng)估2020年專項(xiàng)債的使用效率。畢竟不少專項(xiàng)債所籌措資金投資的項(xiàng)目也不是一個(gè)財(cái)政年度就可以完成的。”，而且專項(xiàng)債券是對(duì)應(yīng)項(xiàng)目發(fā)行的，在當(dāng)前的政府性基金預(yù)算規(guī)模下，做好項(xiàng)目前期工作，確保項(xiàng)目順利完工和實(shí)施運(yùn)營(yíng)期的現(xiàn)金流穩(wěn)定，專項(xiàng)債券還將有一定的發(fā)力空間。2021年專項(xiàng)債券繼續(xù)維持高位，甚至突破4萬億，并非無稽之談。
猜想三：3-3.5萬億？
有觀點(diǎn)說“在守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、不危及地方政府信用的雙重底線下，中央財(cái)政與央行必然進(jìn)行對(duì)應(yīng)的調(diào)整，繼續(xù)維持、加大財(cái)政工具的投放，才能維持系統(tǒng)性的穩(wěn)定。在地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)都困難的情況下，減少專項(xiàng)債券等財(cái)政工具的規(guī)模，無異于’釜底抽薪’，這是所有人都不想看到的場(chǎng)面、也是所有人都不能接受的后果”。介于上述兩種猜想，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)績(jī)效管理專委會(huì)副主任委員張依群對(duì)《證券日?qǐng)?bào)》記者表示：“明年新增專項(xiàng)債券規(guī)模會(huì)在3萬億元至3.5萬億元之間”。整體規(guī)模適度下降似乎是爭(zhēng)辯方都能接受的結(jié)果。
討論二：2021年專項(xiàng)債券
提前批次是否還會(huì)下達(dá)？
猜想一：不下達(dá)提前批？
相較去年9月4日國(guó)常會(huì)后全國(guó)范圍如火如荼籌備提前批項(xiàng)目，今年的表現(xiàn)更多是從容和淡定。一方面籌備新項(xiàng)目，另一方面督導(dǎo)已發(fā)行項(xiàng)目資金的盡快支出。“僧多粥少”的狀況，讓手里存有需求的地方可以思考專項(xiàng)債項(xiàng)目從“數(shù)量”到“質(zhì)量”的轉(zhuǎn)變。花錢任務(wù)重，且有存量需求，即使提前批不發(fā)對(duì)地方影響也不會(huì)很大。
猜想二：下達(dá)提前批？
提前批政策授權(quán)期是從2019年1月1日至2022年12月31日，從政策的延續(xù)性上來看，下達(dá)似乎也是早晚的事情。雖然部分地方資金使用效果差，但不會(huì)一刀切，還是有地方需要提前批來滿足未來2個(gè)多月的資金需求。所以提前批額度怎么發(fā)往哪發(fā)又是大家關(guān)注的另一個(gè)重點(diǎn)。
討論三：2021年專項(xiàng)債券
提前批如何下達(dá)？
猜想一：二月份下達(dá)且不會(huì)出現(xiàn)分批下達(dá)？
考慮到額度下達(dá)后各省、自治區(qū)、直轄市還要預(yù)留時(shí)間進(jìn)行項(xiàng)目額度分配、部門流程以及發(fā)行前準(zhǔn)備等工作，從時(shí)間上判斷，今年提前批次可能不會(huì)出現(xiàn)分批下達(dá)的情況，且下達(dá)時(shí)間會(huì)延遲到二月份。
猜想二：參照2020年的上限60%下達(dá)？
前兩年提前批均按當(dāng)年額度的60%下達(dá)，考慮政策延續(xù)性，今年提前批次額度也可能會(huì)達(dá)到2.13萬億到2.8萬億之間。
猜想三：先下達(dá)1萬億，剩余額度在兩會(huì)后正式下達(dá)？
考慮到今年專項(xiàng)債券檢查情況和近期各方態(tài)度，下發(fā)當(dāng)年額度60%規(guī)模的可能性不大，大概率先下達(dá)1萬億，避免出現(xiàn)“項(xiàng)目等資金”，再結(jié)合一季度經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，兩會(huì)后下達(dá)剩余額度。
專項(xiàng)債券未來何去何從，筆者同意楊曉懌老師的觀點(diǎn)：“專項(xiàng)債會(huì)退坡，但不在2021年”。宏觀經(jīng)濟(jì)的變好或變壞才是影響專項(xiàng)債券方向的核心，專項(xiàng)債券未來的發(fā)展需要著重從自身項(xiàng)目出發(fā)，做好“借、用、管、還”，進(jìn)行全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)防控，做到穿透式、全過程監(jiān)督。
2021年專項(xiàng)債注定是個(gè)十字路口，讓我們拭目以待。
2018-2020各省首批發(fā)行時(shí)間
2018-2020年各發(fā)行主體地方債第一次發(fā)行時(shí)間
2018-2020年各發(fā)行主體新增專項(xiàng)債券第一次發(fā)行時(shí)間
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