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地方政府專項(xiàng)債券（以下簡稱“專項(xiàng)債”）是落實(shí)積極的財(cái)政政策，穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的重要舉措，是近兩年地方政府的重要金融工具。為加大專項(xiàng)債對重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）。對項(xiàng)目收益專項(xiàng)債制度做出重大修訂，新政策的核心內(nèi)容是：“專項(xiàng)債可用于重大項(xiàng)目資本金，并允許配套市場化融資。”

對于專項(xiàng)債券做資本金的項(xiàng)目，最大的困惑在于適用該類項(xiàng)目需具備的要素條件和項(xiàng)目收益管理、分賬償還的標(biāo)準(zhǔn)。本文將從專項(xiàng)債券和資本金的基本概念、專項(xiàng)債券做資本金適用項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目收益管理和專項(xiàng)債券和金融機(jī)構(gòu)市場化融資償還先后順序四個(gè)方面討論專項(xiàng)債券做資本金項(xiàng)目的適用標(biāo)準(zhǔn)、資金用途和實(shí)施途徑。（本篇著重介紹專項(xiàng)債券和資本金的基本概念、專項(xiàng)債券做資本金適用項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)兩點(diǎn)，項(xiàng)目收益管理和專項(xiàng)債券和金融機(jī)構(gòu)市場化融資償還先后順序兩方面將在續(xù)篇提及。

專項(xiàng)債券和資本金的基本概念

（一）專項(xiàng)債券的概念

按照國發(fā)[2014]43號、財(cái)預(yù)[2016]155號等文件，專項(xiàng)債是省級（省、自治區(qū)、直轄市）政府作為發(fā)行主體，在全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的專項(xiàng)債務(wù)限額（余額限額和當(dāng)年新增限額）內(nèi)，發(fā)行的有償還計(jì)劃和穩(wěn)定償還資金來源的地方政府債券，債券發(fā)行后的資金用于公益性資本支出而不是經(jīng)常性支出。市縣級政府的專項(xiàng)債資金需求由省級政府在限額內(nèi)代為發(fā)行并由省級財(cái)政部門按照轉(zhuǎn)貸協(xié)議撥付市縣級財(cái)政部門。專項(xiàng)債務(wù)收入（通過發(fā)行專項(xiàng)債籌措的資金）、安排的支出、還本付息、發(fā)行費(fèi)用納入政府性基金預(yù)算管理。

（二）資本金制度的定義及來源

資本金制度，最早規(guī)定在《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號）。根據(jù)該通知，投資項(xiàng)目資本金，是指在投資項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回。建立資本金制度的目的在于降低項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。針對項(xiàng)目所在行業(yè)的不同，項(xiàng)目資本金的比例也有所不同。投資項(xiàng)目必須首先落實(shí)資本金才能進(jìn)行建設(shè)。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號，以下簡稱“國發(fā)26號文”），投資項(xiàng)目資本金的來源方面主要由以下三個(gè)要點(diǎn)：

一是資本金必須是投資項(xiàng)目的非債務(wù)性資金。資本金來源核定上應(yīng)區(qū)分投資項(xiàng)目與項(xiàng)目投資方，投資項(xiàng)目資本金作為項(xiàng)目總投資中由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項(xiàng)目來說必須是非債務(wù)性資金。由于并未禁止項(xiàng)目資本金作為投資人（股東）的債務(wù)性資金，這也是地方政府專項(xiàng)債券可以用于項(xiàng)目資本金的合法性依據(jù)。

二是按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度應(yīng)當(dāng)分類為權(quán)益工具的，可以認(rèn)定為投資項(xiàng)目資本金，但不得超過資本金總額的50%。對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和國家鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)，鼓勵(lì)項(xiàng)目法人和項(xiàng)目投資方通過發(fā)行權(quán)益型、股權(quán)類金融工具，多渠道規(guī)范籌措投資項(xiàng)目資本金；通過發(fā)行金融工具等方式籌措的各類資金。

三是不得認(rèn)定為投資項(xiàng)目資本金的情形。國發(fā)26號文規(guī)定存在下列情形的，不得作為投資項(xiàng)目資本金：

（1）存在本息回購承諾、兜底保障等收益附加條件；

（2）當(dāng)期債務(wù)性資金償還前，可以分紅或取得收益；

（3）在清算時(shí)受償順序優(yōu)先于其他債務(wù)性資金。

專項(xiàng)債券做資本金適用項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)

（一）政策歷程

專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金是在2019年6月由廳字33號文首次提出的。該通知規(guī)定：“允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。對于專項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目，在評估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過度融資。”

此外，在2019年9月4日，李克強(qiáng)總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)工作會(huì)議上提出要擴(kuò)大專項(xiàng)債券的使用范圍，“重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。專項(xiàng)債券資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。將專項(xiàng)債券可用作項(xiàng)目資本金范圍明確為符合上述重點(diǎn)投向的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。以省為單位，專項(xiàng)債券資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債券規(guī)模的比例可為20%左右。”

2020年6月18日，在第十二屆陸家嘴論壇上，中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心副研究員龍小燕對《證券日報(bào)》記者表示“今年地方專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占各省專項(xiàng)債規(guī)模的比例已從20%提高至25%。”

2020年10月28日，財(cái)政部官網(wǎng)公布財(cái)預(yù)函〔2020〕124號《對十三屆全國人大三次會(huì)議第7295號建議的回復(fù)》，否決了專項(xiàng)債作PPP項(xiàng)目資本金的可能性。財(cái)政部預(yù)算司表示，對于將專項(xiàng)債券作為PPP項(xiàng)目資本金的問題，這種模式雖有利于帶動(dòng)大規(guī)模投資，但容易產(chǎn)生財(cái)政兜底預(yù)期、層層放大杠桿，風(fēng)險(xiǎn)相對較大；且操作層面存在較多挑戰(zhàn)。按照《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》規(guī)定，PPP項(xiàng)目不得出現(xiàn)以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的行為。

（二）適用標(biāo)準(zhǔn)

由上可知，將專項(xiàng)債券用作資本金的項(xiàng)目需要滿足以下四個(gè)條件：

（1）項(xiàng)目需符合特定投資領(lǐng)域。專項(xiàng)債券用作資本金的項(xiàng)目須為符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目。目前政策支持領(lǐng)域主要是鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。專項(xiàng)債券資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

（2）項(xiàng)目須具備經(jīng)營性、收益性。廳字33號文要求，在評估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過度融資。即對于償還專項(xiàng)債券本息后仍有剩余專項(xiàng)收入，收益好的項(xiàng)目允許該項(xiàng)目在使用專項(xiàng)債券資金的同時(shí)進(jìn)行市場化融資，并且由金融機(jī)構(gòu)自主決策選擇是否參與。這意味著專項(xiàng)債券不僅僅局限于政府直接融資，逐漸拓展變成政府撬動(dòng)基建投資的工具。

（3）地方政府謀劃項(xiàng)目籌資須滿足比例要求。在整體額度把控上，今年地方專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模最多可占各省專項(xiàng)債規(guī)模的25%，例如某省今年累計(jì)地方專項(xiàng)債券資金額度為1000億元，最多可將其中250億元用于項(xiàng)目資本金。即地方政府需根據(jù)當(dāng)前年度專項(xiàng)債券整體額度，合理規(guī)劃用作資本金的數(shù)額，不能超過全省總體額度的25%。但對單個(gè)項(xiàng)目的比例并未有所限制，某些項(xiàng)目里甚至將專項(xiàng)債券全額作為項(xiàng)目資本金。

（4）專項(xiàng)債不能作PPP項(xiàng)目資本金。首先，將專項(xiàng)債券作為PPP項(xiàng)目資本金這種模式雖有利于帶動(dòng)大規(guī)模投資，但容易產(chǎn)生財(cái)政兜底預(yù)期、層層放大杠桿，風(fēng)險(xiǎn)相對較大；且操作層面存在較多挑戰(zhàn)。并且按照《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》規(guī)定，PPP項(xiàng)目不得出現(xiàn)以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的行為。所以對于PPP項(xiàng)目，專項(xiàng)債券不能作為資本金使用。

 綜上所述，專項(xiàng)債券不僅是穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的重要舉措，也是政府有一定收益來源的公益性項(xiàng)目的重要融資渠道，將其作為項(xiàng)目資本金，可以改善項(xiàng)目自身的資金結(jié)構(gòu)，以便于通過債貸組合進(jìn)行市場化融資。專項(xiàng)債券的功能也不僅僅局限于政府直接融資，逐漸演變成政府撬動(dòng)基建投資的工具。但項(xiàng)目需要符合規(guī)定領(lǐng)域、具備良好收益，滿足比例要求才能將專項(xiàng)債券用作資本金。那么項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營過程中，我們最關(guān)注的專項(xiàng)債做資本金項(xiàng)目的收益管理以及未來專項(xiàng)債和市場化融資的還款又該如何操作，有什么需要注意的呢？具體情況請期待《淺談專項(xiàng)債券做資本金（續(xù)篇）》。