近年來地方政府專項債券成為積極財政政策重要抓手，在穩(wěn)增長、補短板、防風險、促改革上發(fā)揮了重要作用。專項債券評審機制是確保項目合規(guī)、提升項目質量、強化風險防控和優(yōu)化資源配置的重要環(huán)節(jié)。
按層級分專項債券的評審包括縣（區(qū)）、市、省三級審核，按專項債券的管理流程分為儲備審核、入庫審核、發(fā)行審核和變更審核，其中入庫審核包括國家發(fā)改委、省財政廳和財政部審核。2018年以來專項債券評審機制形成了幾種模式：一是以中央管理為主，項目通過國家發(fā)改委、財政部審核后即納入發(fā)行儲備庫，省級僅做發(fā)行前資料審核；二是在中央審核的基礎上加強了省級管理審核（有的地區(qū)建立了省級部門的審核機制，有的地區(qū)建立了以市級初審+省級復審的審核機制，有的地區(qū)則是三級審核）；三是52號文以后，完全以地方審核為中心的自審自發(fā)體制。北京泓創(chuàng)智勝咨詢有限公司研究院通過多地評審機制的研究認為不管是中央管理模式還是地方管理模式，地方政府專項債券評審機制核心處理三個平衡關系：
第一個平衡是地方需求與項目的平衡。項目為地方迫切實施的，要求項目如實反映地方需求，項目具有突出的社會、經濟、生態(tài)效益，納入相關規(guī)劃，建設條件適配地方資源，建設內容符合行業(yè)標準，建設規(guī)模適度超前。當?shù)胤叫枨笈c項目失衡時容易出現(xiàn)重復建設、超規(guī)模建設、建設內容不合規(guī)、項目推進困難、支出緩慢、頻繁變更、項目因客觀條件無法實施終止、建成后無法使用、建成即閑置等現(xiàn)象。
比如2024年審計署公布的《2024年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中提到的“9 個地區(qū)違規(guī)舉借 20.29 億元。主要用于亮化工程、樓堂館所等禁止類項目。70 個地區(qū)閑置或損失浪費189.53 億元。主要由于超需求發(fā)行債券、前期準備不充分、政策變化終止實施等，其中 21.57 億元已產生利息1.29 億元。”
《云南省2024年預算執(zhí)行和其他財政收支審計報告》提到的“1個縣2個專債項目報大建小”。
《湖南省2024年預算執(zhí)行和其他財政收支審計報告》提到的“一是重大項目儲備不足，難以達到三年滾動式儲備要求。二是7個部門重點項目未及時開工或建設進度滯后，部分資金閑置或被收回。三是9個部門項目投資管理不到位，存在虛報投資進度、項目實施管理不規(guī)范等問題”。
政府投資項目實行審批制，主管部門為發(fā)改委。地方需求與項目的平衡要求項目單位在編制可行性報告時嚴格按照《政府投資項目可行性研究報告編寫通用大綱（2023年版）》，從三個方面七個要素論證項目，優(yōu)選經濟社會效益明顯、群眾期盼、早晚要干的項目，確保地方政府債券資金切實用在民生保障中、發(fā)展急需處。2025年以來，政府投資的項目管理發(fā)生了重大變化，一是充分發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略引領作用，超長期特別國債、中央預算內資金的申報均要求與規(guī)劃銜接，優(yōu)先支持規(guī)劃內項目，專項債項目申報目前雖未有嚴格要求，但從全生命周期管理角度來看，這種趨勢勢在必行；二是對項目成熟度要求越來越高，2025年以來初設批復已經成為大部分項目的申報要求。
第二個平衡是項目與資金的平衡。一是要求項目配套資金落實，地方量財力而行，項目建設與地區(qū)財力保持平衡；二是項目具有一定的收益性，收益價格測算合理，收益模式可行可落地，可以實現(xiàn)融資自平衡，項目收益無法平衡存在缺口的可以使用地區(qū)綜合財力平衡。項目與資金失衡容易出現(xiàn)項目停滯、資金挪用、財力失衡、無收入、收入低于預期、未來償債風險增加等問題。
比如《2024年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中提到的“92 個地區(qū)擠占挪用651.8 億元。主要用于“三?！薄斶€國企債務等”。
《山東省2024年預算執(zhí)行和其他財政收支審計報告》提到的“8縣占用專項債券資金60.67億元，用于償還借款、支付其他項目工程款等支出。2市6縣23個項目存在配套資金不到位、拆遷工作未完成等問題，導致推進緩慢，涉及債券資金60.95億元。1市9縣35個項目建成后收益未達預期，涉及債券資金49.95億元”。
項目資金管理主管部門為財政部門，主要解決兩項資金管理問題。一是對于未來需要償還的資金，如申請的專項債券、超長期特別國債、外債等有未來償還責任的，通過債務率、利息支出率、償債倍數(shù)等指標進行控制，一般由省級財政部門管理；二是除債務性資金和上級支持資金外需地方配套資金，一般為當期財政支出，由本級財政部門管理，可以通過財政承受力評估來實現(xiàn)項目建設對中長期財政支出的影響。2025年以來部分地區(qū)已經要求在政府投資項目可行性研究報告報批前，項目單位應當落實資金來源，并能夠提供落實資金來源的有效文件，確保項目建設資金按規(guī)定落實到位，沒有落實資金來源的一律不得審批、不得開工建設。這其實與中央管理的超長期特別國債、中央預算內資金的內在要求是一致的。
第三個平衡是權利與義務的平衡。專項債券本質是一種債務性資金，含有未來償還責任。地方需配套完善相關管理制度，比如額度分配管理、償債備付金制度、專項債券運營管理、專項債券資產管理、專戶管理等制度完善。確保資金用于項目，進一步壓實申報單位、項目建設單位、資產持有單位與運營單位責任，按照要要求償還債券本息，確保債務可持續(xù)發(fā)展。
比如《2024年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中提到的“財政部地方專項債券監(jiān)測系統(tǒng)缺乏不相容職責分離等機制，一個人即可完成自填、自審、自報等關鍵步驟，對上傳支出憑證的真實性審核也不嚴格，7省借此漏洞等虛報支出完成情況。如福建光澤縣在未發(fā)生支出的情況下，將 2 張明顯虛假的憑證上傳至專項債券監(jiān)測系統(tǒng)，虛報2個項目支出 1.15 億元?！?/span>
《山東省2024年預算執(zhí)行和其他財政收支審計報告》提到的“專項債券項目全周期管理不嚴格。一是專項債券監(jiān)控系統(tǒng)數(shù)據不真實不完整。部分債券執(zhí)行數(shù)據與實際支出情況不符，項目庫、項目監(jiān)測、項目運營等模塊數(shù)據不全，財政部門無法對債券項目實施全周期、常態(tài)化風險監(jiān)控”。
債務性資金要求政府債務不能無限制擴張，要求合理控制債務規(guī)模。2025年以來融資平臺轉型、隱性債務置換、政府拖欠款等收支缺口增加，政府債務風險管理成為焦點。部分地區(qū)進一步壓實專項債券項目單位償債責任，要求準確編制還本付息計劃明細表，足額落實到期債券還本付息資金。加大專項債券項目收益清繳力度，通過發(fā)函催告、電話提醒等方式督促項目單位及時足額將項目收益上繳財政，并將專項債券利息匯繳納入單位年度工作考核，努力減輕墊付專項債券利息導致的財政運行壓力。
三個平衡主要防范和化解項目的需求風險、資金風險及償還風險。2024年以來隨著52號文的出臺，地方政府專項債在定位、使用方式和管理機制方面發(fā)生了重大調整。自審自發(fā)的四川、廣東、浙江、安徽、山東等省份，債務高風險的寧夏、內蒙古、遼寧、云南等省份也紛紛調整了政府投融資及地方政府專項債券的管理機制。部分地區(qū)將項目管理前移至儲備階段重點加強績效管理與財力平衡論證；部分地區(qū)將管理后移重點加強入庫審核與發(fā)行審核，通過多部門聯(lián)審確保項目可行落地；部分地區(qū)加強了全周期管理資金分配向管理水平好資金使用效益高的地區(qū)傾斜。
對完善地方政府專項債券評審機制提出以下建議：
1.補充完善評審標準。制定通用標準，制定個性化標準（基于行業(yè)主管部門的建設規(guī)范和標準）。根據52號文要求對現(xiàn)有標準進行修改完善，嚴格執(zhí)行投向負面清單和資本金正面清單管理。制定專項債券收購存量房、收購收回閑置地塊評審細則，制定專項債券與特許經營項目評審細則。
2.提升項目申報質量。一是根據財政可承受力、在建項目資金需求等限定地區(qū)在庫數(shù)量規(guī)模，超規(guī)模申報需進行同等額度退庫；二是提高入庫標準，項目建設條件（土地）未落實不入庫；三是新項目發(fā)行落實地方財政可承受力評估，納入國家規(guī)劃、省規(guī)劃等重點項目優(yōu)先發(fā)行。
3.優(yōu)化實施方案模板。按照《地方政府專項債券投資項目形成資產管理暫行辦法》的資產管理要求，在實施方案中明確資產類型、資產權益歸屬及資產持有單位、資產收入項目及收支安排、上繳財政部分的收入比例等內容。
4.提高項目評審質量。一是完善評審制度，加強項目需求論證、配套資金審核；二是運用數(shù)字化手段，嚴肅評審紀律，對于明顯超規(guī)模、超資金、收入模式不可行、收入重復使用、重復建設等行為的項目，取消年度內二次評審資格。
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