近期財政部與自然資源部下發(fā)了2025年第一批土地儲備專項債券項目審核結(jié)果，從一些省份的反饋結(jié)果來看，對非自審自發(fā)地區(qū)來說喜憂參半，喜的是新增土儲項目通過率很高，憂的是存量土儲項目通過率極低，部分地區(qū)不足10%，而存量項目是本次申報的重點。
從下發(fā)的審核結(jié)果來看，不通過原因主要有三方面原因：定價機制不完善、預(yù)算不平衡、期限不合理。泓創(chuàng)研究院結(jié)合財政部的審核結(jié)果及自審自發(fā)地區(qū)土儲項目審核要求對本次不通過原因進(jìn)行分析，僅供參考。
1.定價機制不完善。
存量土儲項目價格包括基礎(chǔ)價（企業(yè)成本價和評估價兩者取其低）、集體決策價（基礎(chǔ)價下降幅度）、公示價和回收價（最終價）。根據(jù)《自然資源部關(guān)于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（自然資發(fā)〔2024〕242 號），土地儲備機構(gòu)委托經(jīng)備案的土地估價機構(gòu)，對擬收回收購地塊開展土地市場價格評估，相較企業(yè)土地成本，就低確定收地基礎(chǔ)價格。在基礎(chǔ)價格的基礎(chǔ)上進(jìn)行集體決策，確定下降幅度，集體決策定價后進(jìn)行公示，公示無異議的為最終回購價格。泓創(chuàng)研究院根據(jù)統(tǒng)計的自審自發(fā)地區(qū)已發(fā)行的項目，地塊收儲價格多數(shù)低于基礎(chǔ)價，通常收儲價格為基礎(chǔ)價的70%～90%。通過對不通過項目資料分析，定價機制不完善有：一是價格填寫不完整，比如企業(yè)成本價、評估價等核心數(shù)據(jù)缺失；二是各種價格間的邏輯錯誤，比如回收價高于企業(yè)成本價或高于評估價。對于該部分問題，項目單位在填報數(shù)據(jù)時要評估價格體系的合理性，嚴(yán)格按照方案編制材料填寫。
2.預(yù)算不平衡。
根據(jù)《自然資源部、財政部關(guān)于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關(guān)工作的通知》（自然資發(fā)〔2025〕45號）規(guī)定，用于土地儲備的專項債券發(fā)行和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對應(yīng)到項目。一個土地儲備項目由單個或多個地塊組成，根據(jù)地塊區(qū)位特點、實施期限、項目收益等因素確定項目范圍。專項債券資金可在同一土地儲備項目內(nèi)不同地塊之間調(diào)劑使用，但以單個土地儲備項目為單位，確保項目融資收益平衡。專項債項目資金來源分為兩部分。一部分是未來需要償還的資金，如申請的專項債券、外債等有未來償還責(zé)任的，通過債務(wù)率、利息支出率、償債倍數(shù)等指標(biāo)進(jìn)行控制，一般由省級財政部門管理；另一部分是除債務(wù)性資金和上級支持資金外需地方配套資金，一般為當(dāng)期財政支出，由本級財政部門管理，可以通過財政承受力評估來實現(xiàn)項目建設(shè)對中長期財政支出的影響。第一部分資金主要核查本息覆蓋倍數(shù)，一般要求在1.2倍以上（每個省份要求不同），不滿足要求或者數(shù)據(jù)填報異常的均無法通過審核。2026年專項債資金平衡中越來越多的地區(qū)開始重視第二個平衡即配套資金與地區(qū)財力的平衡，要求配套資金在財政可承受范圍內(nèi)。對于該部分問題，財政應(yīng)評估配套資金落實情況，對項目進(jìn)行合理財務(wù)評估，不滿足覆蓋倍數(shù)的重新匹配地塊。
3.期限不合理。
《關(guān)于印發(fā)〈地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》的通知財預(yù)〔2017〕62號第二十六條的規(guī)定，土地儲備專項債券期限應(yīng)當(dāng)與土地儲備項目期限相適應(yīng)，原則上不超過5年，具體由市縣級財政部門會同本級國土資源部門、土地儲備機構(gòu)根據(jù)項目周期、債務(wù)管理要求等因素提出建議，報省級財政部門確定。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財庫〔2020〕36號）：地方財政部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮地方債收益率曲線建設(shè)、項目期限、融資成本、到期債務(wù)分布、投資者需求等因素科學(xué)設(shè)計債券期限。地方債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允許地方結(jié)合實際情況，采取到期還本、提前還本、分年還本等不同還本方式。泓創(chuàng)研究院根據(jù)統(tǒng)計的自審自發(fā)地區(qū)土儲專項債的發(fā)行情況，2025年土儲專項債券發(fā)行期限涉及3年、5年、7年、10年、含權(quán)期限7+3年、5+2年，其中5年及7年期為主要發(fā)行期限，項目期限一般不超過10年。對于該部分問題，建議按照政策要求，合理設(shè)計項目期限。
本次預(yù)審結(jié)果為兩部委第一次聯(lián)審，各項制度正在完善中，兩部門同步對穿透式監(jiān)測系統(tǒng)和全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)進(jìn)行完善，加強了兩個系統(tǒng)間的銜接核對。泓創(chuàng)研究院認(rèn)為，土儲專項債政策的有效發(fā)揮需處理好三個問題。
一是土儲專項債額度納入地方整體額度管理，并未單獨劃分，土儲專項債券包裝應(yīng)與本地土地市場供求、房地產(chǎn)存量化解、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、綜合財力相匹配，不應(yīng)盲目包裝，脫離實際需求增加項目規(guī)模，既不利于項目整體實施，也會增加后期償債風(fēng)險。
二是價格決策風(fēng)險，在土儲債價格集體決策中，包括成本價、評估價、基礎(chǔ)價、集體決策價格、公示價格、最終收購價格、未來擬招拍掛價格等多個價格。特別是集體決策價格機制的缺失，目前大多數(shù)集體價格決策流于形式，缺乏對土儲項目甄別判斷，對價格決策風(fēng)險沒有準(zhǔn)確認(rèn)識。
三是大多數(shù)地區(qū)地方政府、自然資源部門、財政部門的協(xié)同機制未建立，職責(zé)分工不明確，對土儲專項債的認(rèn)識存在誤區(qū)，未能準(zhǔn)確理解政策要求，聚焦地區(qū)未來發(fā)展，處理好國有企業(yè)與民營企業(yè)、土地盤活、風(fēng)險防范和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。
目前存量土儲政策已經(jīng)在自審自發(fā)地區(qū)落地。按照專項債券新的管理機制要求，財政部、自然資源部審核完成后將正式進(jìn)入發(fā)行程序目前，陜西省已經(jīng)披露新增土儲發(fā)行計劃，預(yù)計其他省份將于四季度陸續(xù)發(fā)行。同時10月份也將是2026年專項債申報期，如有需求請聯(lián)系項目經(jīng)理。
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