引言：生態(tài)產(chǎn)品是指自然生態(tài)系統(tǒng)與人類生產(chǎn)共同作用產(chǎn)生的能夠增進(jìn)人類福祉的最終產(chǎn)品和服務(wù)，既包括清新的空氣、清潔的水源等公共資源，也包括生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)旅游服務(wù)等可市場(chǎng)化產(chǎn)品。在生態(tài)文明建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略的背景下，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)已成為踐行“兩山”理念的核心路徑。地方政府專項(xiàng)債券作為規(guī)模大、成本低、期限長(zhǎng)的政策工具，在支持生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目融資中展現(xiàn)出獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。2024年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》，明確專項(xiàng)債券支持領(lǐng)域?qū)嵭胸?fù)面清單管理，為生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目開辟了制度通道。
一、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)分類
生態(tài)產(chǎn)品根據(jù)公益性程度和消費(fèi)特性可分為三類，對(duì)應(yīng)不同的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制：1.公共性生態(tài)產(chǎn)品（如空氣質(zhì)量、氣候調(diào)節(jié)）：產(chǎn)權(quán)難以明晰，主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)價(jià)值，例如中央對(duì)三江源等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。2.經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品（如生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)旅游）：產(chǎn)權(quán)明確，可通過(guò)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)直接進(jìn)入市場(chǎng)交易，如江蘇蘇州金庭鎮(zhèn)打造“太湖綠”大米品牌，年銷售收入達(dá)4.98億元，帶動(dòng)農(nóng)民人均增收2.74萬(wàn)元。3.準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品（如碳匯、水權(quán)）：通過(guò)政府管控創(chuàng)造交易需求，結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)價(jià)值，典型案例包括福建三明市的林業(yè)碳票交易，帶動(dòng)碳匯收益近3000萬(wàn)元。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)仍面臨“四難”困境：難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)。據(jù)研究顯示，全國(guó)生態(tài)修復(fù)資金年均缺口超過(guò)5000億元，亟需創(chuàng)新融資機(jī)制予以破解。二、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的政策背景
2021年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》，首次在國(guó)家層面系統(tǒng)構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度框架。2024年黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》進(jìn)一步提出“健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制”，將其作為深化生態(tài)文明改革的核心任務(wù)。在地方政府專項(xiàng)債券政策領(lǐng)域，關(guān)鍵突破體現(xiàn)在2024年12月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》，明確專項(xiàng)債券實(shí)施負(fù)面清單管理，只要不在禁止類項(xiàng)目清單內(nèi)均可申報(bào)，大幅拓寬生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目準(zhǔn)入空間。2025年1月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于高水平保護(hù)高效率利用自然資源推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的意見(jiàn)》，提出通過(guò)自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)提升價(jià)值實(shí)現(xiàn)效能，如江西九江市將六宗湖泊經(jīng)營(yíng)權(quán)打包出讓，實(shí)現(xiàn)收益增長(zhǎng)近10倍（從3億增至28.73億元）。
三、當(dāng)前實(shí)踐進(jìn)展與核心瓶頸
近年來(lái)，自然資源部門健全自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)機(jī)制，推動(dòng)高水平保護(hù)自然資源，高效率利用自然資源。在推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，各地結(jié)合生態(tài)產(chǎn)品特性，目前探索出三類應(yīng)用模式：1.直接收益型項(xiàng)目：依托生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟(jì)等形成穩(wěn)定現(xiàn)金流。典型案例包括陜西留壩縣整合森林資源（覆蓋率92.03%）發(fā)展生態(tài)旅游，帶動(dòng)農(nóng)戶將閑置房屋等資產(chǎn)入股經(jīng)營(yíng)，通過(guò)打造精品民宿等產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)收益1100萬(wàn)元，村民分紅65.5萬(wàn)元。2.權(quán)益交易型項(xiàng)目：通過(guò)碳匯、水權(quán)等權(quán)益交易創(chuàng)造收益。深圳福田紅樹林保護(hù)區(qū)創(chuàng)新紅樹林保護(hù)碳匯拍賣，2024年廣東江門鎮(zhèn)海灣紅樹林碳匯在深拍賣超198萬(wàn)元，開創(chuàng)藍(lán)碳跨區(qū)域交易先河。3.補(bǔ)償型項(xiàng)目：依托生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)化。湖北鄂州市建立梁子湖區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將補(bǔ)償資金用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型（如從珍珠養(yǎng)殖轉(zhuǎn)為生態(tài)蓮藕種植）。在地方政府專項(xiàng)債券支持生態(tài)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)，但應(yīng)用中依然存在瓶頸和系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。首先體現(xiàn)在收益的穩(wěn)定性不足，生態(tài)項(xiàng)目普遍周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，如森林碳匯需10年以上才能形成規(guī)模收益，部分項(xiàng)目收益測(cè)算脫離實(shí)際。評(píng)估體系缺失，全國(guó)尚未建立統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系，導(dǎo)致項(xiàng)目收益能力評(píng)估困難。市場(chǎng)化機(jī)制薄弱，生態(tài)權(quán)益交易平臺(tái)建設(shè)滯后，如湖南省環(huán)境權(quán)益交易平臺(tái)雖已上線，但面臨交易品種少、跨區(qū)域聯(lián)通不足等問(wèn)題，影響現(xiàn)金流生成能力。風(fēng)險(xiǎn)管理工具缺位，缺乏針對(duì)生態(tài)項(xiàng)目的長(zhǎng)周期風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖機(jī)制。審計(jì)發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目存在“資金閑置”和“收益虛高”問(wèn)題。四、地方政府專項(xiàng)債券支持生態(tài)產(chǎn)品的優(yōu)化路徑
1.創(chuàng)新項(xiàng)目設(shè)計(jì)與融資模式
1.1期限與增信機(jī)制創(chuàng)新：針對(duì)生態(tài)項(xiàng)目回報(bào)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，延長(zhǎng)專項(xiàng)債券期限，匹配項(xiàng)目現(xiàn)金流周期；探索設(shè)立“綠色保險(xiǎn)+償債資金池”雙重增信，參考浙江模式建立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，形成“銀行+擔(dān)保+保險(xiǎn)+政府”風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。1.2收益結(jié)構(gòu)優(yōu)化：設(shè)計(jì)收益捆綁機(jī)制，將低收益生態(tài)項(xiàng)目與高收益子項(xiàng)目組合申報(bào)。例如流域治理專項(xiàng)債可捆綁水利發(fā)電、生態(tài)漁業(yè)等收益模塊，提升整體覆蓋倍數(shù)。山東威海通過(guò)礦坑修復(fù)帶動(dòng)周邊土地溢價(jià)，形成“修復(fù)溢價(jià)反哺”模式。1.3多元化融資聯(lián)動(dòng)：推廣“專項(xiàng)債+REITs”接力融資，前期由專項(xiàng)債支持項(xiàng)目建設(shè)，成熟后通過(guò)公募REITs盤活存量。試點(diǎn)“專項(xiàng)債+生態(tài)基金”組合，如浙江海上風(fēng)電項(xiàng)目引入社會(huì)資本成立綠色產(chǎn)業(yè)基金，降低財(cái)政壓力。2.培育市場(chǎng)體系與能力建設(shè)
2.1生態(tài)產(chǎn)品目錄清單：推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，首先還是要摸清“生態(tài)家底”，才能進(jìn)一步篩選生態(tài)產(chǎn)品，挖掘其中蘊(yùn)含的生態(tài)價(jià)值。從調(diào)查監(jiān)測(cè)到價(jià)值評(píng)價(jià)，從經(jīng)營(yíng)開發(fā)到保障機(jī)制，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，一方面是對(duì)原有生態(tài)經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行再歸納，另一方面鼓勵(lì)各地識(shí)別之前忽視的、科技手段暫時(shí)無(wú)法明確的生態(tài)產(chǎn)品，形成地方的目錄清單。2.2拓寬多元化的應(yīng)用場(chǎng)景：從目前自然資源部相繼發(fā)布的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例來(lái)看，許多應(yīng)用場(chǎng)景主要還是集中在郊區(qū)或農(nóng)村，林下經(jīng)濟(jì)、農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)、旅游經(jīng)濟(jì)，這類生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一定程度上形成了城市經(jīng)濟(jì)對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)。針對(duì)人口活動(dòng)集中的城市區(qū)域，案例還相對(duì)較少。城市化地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，很多是從當(dāng)?shù)貧v史文化中進(jìn)行應(yīng)用，通過(guò)自然風(fēng)光和文化底蘊(yùn)帶來(lái)的美感拓寬生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值釋放路徑。2.3權(quán)益交易市場(chǎng)培育：加快碳匯、水權(quán)等交易平臺(tái)互聯(lián)互通，推動(dòng)深圳紅樹林碳匯交易模式跨區(qū)域復(fù)制。福建三明創(chuàng)新“林業(yè)資源資產(chǎn)票證化”，將林木生長(zhǎng)量轉(zhuǎn)化為可交易碳匯。2.4專業(yè)機(jī)構(gòu)賦能：組建“生態(tài)債券專家智庫(kù)”，為地方政府提供項(xiàng)目篩選、方案優(yōu)化服務(wù)。湖南推動(dòng)自然資源運(yùn)營(yíng)公司統(tǒng)一收儲(chǔ)生態(tài)資產(chǎn)，提升市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)效率。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是生態(tài)文明建設(shè)的高階形態(tài)，地方政府專項(xiàng)債券通過(guò)其規(guī)模優(yōu)勢(shì)和政策導(dǎo)向，為破解生態(tài)保護(hù)融資困境提供了關(guān)鍵支撐。未來(lái)從單一項(xiàng)目到系統(tǒng)集，通過(guò)跨區(qū)域、跨品類生態(tài)資產(chǎn)組合設(shè)計(jì)，提升項(xiàng)目自平衡能力；從財(cái)政依賴到市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，發(fā)展碳匯期貨、生態(tài)收益權(quán)ABS等金融工具，吸引社會(huì)資本深度參與；從地方試點(diǎn)到國(guó)家制度，將成功經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，如制定《生態(tài)產(chǎn)品專項(xiàng)債券操作指引》。只有通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新、技術(shù)賦能和市場(chǎng)培育三軌并進(jìn)，才能充分釋放地方政府專項(xiàng)債券的綠色動(dòng)能，真正實(shí)現(xiàn)“綠水青山”與“金山銀山”的雙向轉(zhuǎn)化，為美麗中國(guó)建設(shè)注入可持續(xù)的金融活水。
