項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券參與主體分析
自2008年金融危機(jī)之后我國(guó)開始再次放開舉債政策，先是由財(cái)政部發(fā)行債券，到后來(lái)地方政府可以自行發(fā)債，我國(guó)債券市場(chǎng)經(jīng)歷了一段快速發(fā)展的時(shí)期，但是同樣，問(wèn)題就也開始顯現(xiàn)出來(lái)。自2016年以來(lái)，國(guó)家開始加強(qiáng)對(duì)金融行業(yè)的監(jiān)管，2017年開始叫停多個(gè)不符合要求的PPP項(xiàng)目，并且嚴(yán)加監(jiān)管政府擔(dān)保的問(wèn)題。主要是各級(jí)地方政府為了加強(qiáng)當(dāng)?shù)厥姓A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)地方發(fā)展，大力發(fā)展PPP項(xiàng)目，雖然PPP項(xiàng)目是由社會(huì)資本發(fā)起，但是政府擔(dān)保的隱性風(fēng)險(xiǎn)也存在其中。所以為了更加規(guī)范我國(guó)的地方政府債券，避免地方政府繼續(xù)為融資平臺(tái)公司進(jìn)行擔(dān)保，更好的發(fā)揮專項(xiàng)債券對(duì)地方穩(wěn)增長(zhǎng)，促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防范風(fēng)險(xiǎn)的支持作用。項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的發(fā)行將會(huì)成為未來(lái)的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。
項(xiàng)目發(fā)行主體
……………………………………………法律地位的界定
根據(jù)89號(hào)文規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定分類發(fā)行專項(xiàng)債券試點(diǎn)工作的實(shí)施方案。市縣級(jí)政府確需舉借相關(guān)專項(xiàng)債務(wù)的，可依法由省級(jí)政府代為分類發(fā)行專項(xiàng)債券，轉(zhuǎn)貸市縣使用，市縣級(jí)政府以及有關(guān)部門負(fù)責(zé)發(fā)行前期準(zhǔn)備、使用管理等工作。
綜上，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的發(fā)行主體為省級(jí)人民政府，如果有市縣參與的，市縣級(jí)人民政府可以作為與發(fā)行有關(guān)主體。
…………………………………政府方的職責(zé)與義務(wù)
本次項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券政府作為發(fā)行方，具有對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管的職責(zé)，以保證本次項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。因項(xiàng)目所屬行業(yè)不同，所以相關(guān)部門需要配合監(jiān)督。例如深圳軌道交通專項(xiàng)債券，軌道交通主管部門需配合財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)軌道交通項(xiàng)目的管理和監(jiān)督。
根據(jù)89號(hào)文規(guī)定，省級(jí)政府作為發(fā)行主體，需要按照專項(xiàng)債務(wù)管理規(guī)定，審核確定分類發(fā)行專項(xiàng)債券實(shí)施方案和管理辦法，組織做好信息披露、信用評(píng)級(jí)、資產(chǎn)評(píng)估等工作。行業(yè)主管部門、項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)配合做好專項(xiàng)債券發(fā)行準(zhǔn)備工作。如果有市縣參與的，市縣級(jí)政府及其部門負(fù)責(zé)專項(xiàng)債券發(fā)行前期準(zhǔn)備、使用管理、還本付息、信息公開等工作。例如：項(xiàng)目實(shí)施方案的制定、提供必須的項(xiàng)目信息，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行招投標(biāo)等工作。
………………………………地方政府需考慮的因素
? 基本情況需符合發(fā)行條件
本次地方政府作為發(fā)行主體，發(fā)行主體為省級(jí)政府，如果有市縣參與，市縣級(jí)政府作為發(fā)行有關(guān)主體，需要結(jié)合自身人文、位置、十三五發(fā)展規(guī)劃等情況選擇是否發(fā)債，并且符合《地方政府管理?xiàng)l例》、89號(hào)文等相關(guān)規(guī)定。
? 經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和債務(wù)等健康發(fā)展
根據(jù)89號(hào)文以及相關(guān)法規(guī)規(guī)定，各級(jí)地方政府需按照財(cái)政部下達(dá)的額度及制定的統(tǒng)一辦法執(zhí)行。除土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路額度外，各地利用新增專項(xiàng)債務(wù)限額，以及利用上年末專項(xiàng)債務(wù)限額大于余額的部分自行選擇重點(diǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)分類發(fā)行專項(xiàng)債券。
地方政府需依法規(guī)范地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，并且地方政府債務(wù)限額的分配要充分體現(xiàn)立足財(cái)力水平、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)34號(hào)文規(guī)定，發(fā)行專項(xiàng)債券需重點(diǎn)披露本地區(qū)及使用債券資金相關(guān)地區(qū)的政府性基金預(yù)算收入。
綜上：省級(jí)政府作為發(fā)行方，需經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，財(cái)政收入保持穩(wěn)步快速增長(zhǎng)，存續(xù)債務(wù)嚴(yán)格控制在限額以內(nèi)。
如果有市縣參與，市縣作為資金的使用方，需在考慮自身基本情況的同時(shí)，也需經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、財(cái)政可以達(dá)到平衡并且具備一定的穩(wěn)定性、財(cái)政收入保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，存續(xù)債務(wù)控制在省級(jí)分配的限額內(nèi)。
………………………………項(xiàng)目發(fā)起所需文件
本次項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中，地方政府可根據(jù)自身項(xiàng)目情況提供項(xiàng)目建議書以及與項(xiàng)目有關(guān)的批復(fù)文件，例如項(xiàng)目的立項(xiàng)、環(huán)評(píng)等文件。項(xiàng)目建議書通過(guò)之后地方政府可選擇第三方中介機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目情況編制實(shí)施方案、法律意見書、財(cái)務(wù)總體評(píng)價(jià)、信用評(píng)級(jí)報(bào)告等文件。
項(xiàng)目實(shí)施主體
因本次項(xiàng)目基本為市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的公益性項(xiàng)目，建設(shè)周期比較長(zhǎng)，雖然在89號(hào)文中并沒有對(duì)項(xiàng)目的設(shè)施主體的資質(zhì)進(jìn)行重點(diǎn)描述，但地方政府可以選擇指定有關(guān)部門、單位或其本身作為項(xiàng)目實(shí)施主體，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)施與運(yùn)營(yíng)。由于本次項(xiàng)目的專業(yè)性以及復(fù)雜性，地方政府可以選擇一些具備項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的合法公司或者是有關(guān)部門進(jìn)行項(xiàng)目的實(shí)施規(guī)劃。
…………………項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理方法律地位
本次項(xiàng)目實(shí)施管理方如果為地方政府有關(guān)部門，需是地方人民政府依法批準(zhǔn)設(shè)立，并且本次的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任主體需符合當(dāng)?shù)毓芾項(xiàng)l例的要求。
本次項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)方如果為企業(yè)的，需要符合《公司法》、國(guó)有企業(yè)相關(guān)法律條例規(guī)定，需是合法建立。
本次項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)營(yíng)方為多方的，可以制定責(zé)任主體，地方政府融資平臺(tái)參與建設(shè)的，可以作為項(xiàng)目建設(shè)方。因一些項(xiàng)目會(huì)涉及到物業(yè)管理，所以可以作為本次項(xiàng)目的項(xiàng)目業(yè)主。
………………項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理方考慮因素
? 項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)方基本情況
因項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)方一般為公司，所以公司的歷史沿革主要參考依據(jù)是考慮公司設(shè)立的時(shí)候是否為國(guó)有企業(yè)，設(shè)立的過(guò)程中是否合法，其中設(shè)立的時(shí)候的出資是否真實(shí)有效、股權(quán)變動(dòng)是否合法有效。以上將決定公司作為實(shí)施方是否合法。
? 項(xiàng)目實(shí)施方股權(quán)結(jié)構(gòu)方面
項(xiàng)目建設(shè)方主體需為獨(dú)立的企業(yè)法人，具有相應(yīng)的民事權(quán)利能力和民事行為能力，并且符合《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》。在公司治理方面，公司依法成立、經(jīng)營(yíng)合法合規(guī)，依法有效存續(xù)；在獨(dú)立性方面，企業(yè)業(yè)務(wù)、人員、資產(chǎn)、機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)方面需要擁有充分的獨(dú)立性。
? 項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)方經(jīng)驗(yàn)方面
本次項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目一般為市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等方面的公益性項(xiàng)目，因項(xiàng)目建設(shè)周期比較長(zhǎng)，并且盡量降低項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，所以需要考核項(xiàng)目實(shí)施方在項(xiàng)目建設(shè)方面的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。另一方面，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券要求所對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目收益與融資需要達(dá)到平衡，而本項(xiàng)目在實(shí)際操作過(guò)程中，一般為“建設(shè)期+運(yùn)營(yíng)期”的操作模式，例如黑龍江收費(fèi)公路項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，項(xiàng)目建設(shè)期一年，運(yùn)營(yíng)期10年，即項(xiàng)目在建設(shè)交付之后的10年的時(shí)間內(nèi)，需要項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方可以高效的運(yùn)營(yíng)，并且獲取投資回報(bào)。例如深圳軌道交通專項(xiàng)債券項(xiàng)目的建設(shè)方為深圳地鐵集團(tuán)。
綜上：項(xiàng)目的實(shí)施方為公司，需要重點(diǎn)考核企業(yè)的設(shè)立是否合法，股權(quán)結(jié)構(gòu)是否完整，公司經(jīng)營(yíng)等方面是否具有獨(dú)立以及公司相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)都是本項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券考慮的重點(diǎn)難點(diǎn)。如果項(xiàng)目的實(shí)施方為政府的指定的有關(guān)部門，在以上內(nèi)容的基礎(chǔ)上，還需要重點(diǎn)考慮項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)的整體規(guī)劃情況。
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