關(guān)于印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券

管理辦法（試行）》的通知

財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)

    各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）、各省級(jí)國(guó)土資源主管部門：

    根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，為完善地方政府專項(xiàng)債券管理，逐步建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)的制度，有效防范專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2017年先從土地儲(chǔ)備領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為，促進(jìn)土地儲(chǔ)備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，今后逐步擴(kuò)大范圍。為此，我們研究制訂了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》。

    2017年土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度已經(jīng)隨同2017年分地區(qū)地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額下達(dá)，請(qǐng)你們?cè)诒镜貐^(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度內(nèi)組織做好土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度管理、預(yù)算編制和執(zhí)行等工作，盡快發(fā)揮債券資金效益。

    現(xiàn)將《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》印發(fā)給你們，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行。

附件：地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）

財(cái)政部   國(guó)土資源部

2017年5月16日

附件：

地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）

第一章 總則

第一條 為完善地方政府專項(xiàng)債券管理，規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為，建立土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)的制度，促進(jìn)土地儲(chǔ)備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，制訂本辦法。

第二條 本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。

土地儲(chǔ)備由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。

第三條 本辦法所稱地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券）是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，是指地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入（以下統(tǒng)稱土地出讓收入）償還的地方政府專項(xiàng)債券。

第四條 地方政府為土地儲(chǔ)備舉借、使用、償還債務(wù)適用本辦法。

第五條 地方政府為土地儲(chǔ)備舉借債務(wù)采取發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券方式。省、自治區(qū)、直轄市政府（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)政府）為土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行主體。設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)級(jí)政府（以下簡(jiǎn)稱市縣級(jí)政府）卻需發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的，由省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給市縣級(jí)政府。經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)，計(jì)劃單列市政府可以自辦發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券。

第六條 發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來(lái)源，對(duì)應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

第七條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券納入地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額管理。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收入、支出、還本、付息、發(fā)行費(fèi)用等納入政府性基金預(yù)算管理。

第八條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金由財(cái)政部門納入政府性基金預(yù)算管理，并由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占和挪用，不得用于經(jīng)常性支出。

第二章 額度管理

第九條 財(cái)政部在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的年度地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)土地儲(chǔ)備融資需求、土地出讓收入狀況等因素，確定年度全國(guó)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券總額度。

第十條 各省、自治區(qū)、直轄市年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)安排，由財(cái)政部下達(dá)各省級(jí)財(cái)政部門，抄送國(guó)土資源部。

第十一條 省、自治區(qū)、直轄市年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度不足或者不需使用的部分，由省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同國(guó)土資源部門于每年8月底前向財(cái)政部提出申請(qǐng)。財(cái)政部可以在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的該地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑額度并予批復(fù)，抄送國(guó)土資源部。

第三章 預(yù)算編制

第十二條 縣級(jí)以上地方各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地市場(chǎng)情況和下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，編制下一年度土地儲(chǔ)備項(xiàng)目收支計(jì)劃，提出下一年度土地儲(chǔ)備資金需求，報(bào)本級(jí)國(guó)土資源部門審核、財(cái)政部門復(fù)核。市縣級(jí)財(cái)政部門將復(fù)核后的下一年度土地儲(chǔ)備資金需求，經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后于每年9月底前報(bào)省級(jí)財(cái)政部門，抄送省級(jí)國(guó)土資源部門。

第十三條 省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門匯總審核本地區(qū)下一年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券需求，隨同增加舉借專項(xiàng)債務(wù)和安排公益性資本支出項(xiàng)目的建議，經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)后于每年10月底前報(bào)送財(cái)政部。

第十四條 省級(jí)財(cái)政部門在財(cái)政部下達(dá)的本地區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度內(nèi)，根據(jù)市縣近三年土地出讓收入情況、市縣申報(bào)的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目融資需求、專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目期限、項(xiàng)目收益和融資平衡情況等因素，提出本地區(qū)年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度分配方案，報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)后將分配市縣的額度下達(dá)各市縣級(jí)財(cái)政部門，并抄送省級(jí)國(guó)土資源部門。

第十五條 市縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在省級(jí)財(cái)政部門下達(dá)的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度內(nèi)，會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門提出具體項(xiàng)目安排建議，連同年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行建議報(bào)省級(jí)財(cái)政部門備案，抄送省級(jí)國(guó)土資源部門。

第十六條 增加舉借的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收入應(yīng)當(dāng)列入政府性基金預(yù)算調(diào)整方案。包括：

（一）省級(jí)政府在財(cái)政部下達(dá)的年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度內(nèi)發(fā)行專項(xiàng)債券收入；

（二）市縣級(jí)政府收到的上級(jí)政府轉(zhuǎn)貸土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收入。

第十七條 增加舉借土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券安排的支出應(yīng)當(dāng)列入預(yù)算調(diào)整方案，包括本級(jí)支出和轉(zhuǎn)貸下級(jí)支出。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券支出應(yīng)當(dāng)明確到具體項(xiàng)目，在地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)中統(tǒng)計(jì)，納入財(cái)政支出預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理。

    地方各級(jí)國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目名稱、地塊區(qū)位、儲(chǔ)備期限、項(xiàng)目投資計(jì)劃、收益和融資平衡方案、預(yù)期土地出讓收入等情況，并做好與地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接。

第十八條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券還本支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)年到期土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券規(guī)模、土地出讓收入等因素合理預(yù)計(jì)、妥善安排，列入年度政府性基金預(yù)算草案。

第十九條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券利息和發(fā)行費(fèi)用應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券規(guī)模、利率、費(fèi)率等情況合理預(yù)計(jì)，列入政府性基金預(yù)算支出統(tǒng)籌安排。

第二十條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收入、支出、還本付息、發(fā)行費(fèi)用應(yīng)當(dāng)按照《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào)）規(guī)定列入相關(guān)預(yù)算科目。

第四章 預(yù)算執(zhí)行和決算

第二十一條 省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整方案，結(jié)合市縣級(jí)財(cái)政部門會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門提出的年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行建議，審核確定年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行方案，明確債券發(fā)行時(shí)間、批次、規(guī)模、期限等事項(xiàng)。

市縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)做好土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行準(zhǔn)備工作。

   第二十二條地方各級(jí)國(guó)土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合做好本地區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行準(zhǔn)備工作，及時(shí)準(zhǔn)確提供相關(guān)材料，配合做好信息披露、信用評(píng)級(jí)、土地資產(chǎn)評(píng)估等工作。

第二十三條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正原則采取市場(chǎng)化方式發(fā)行，在銀行間債券市場(chǎng)、證券交易所市場(chǎng)等交易場(chǎng)所發(fā)行和流通。

第二十四條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一命名格式，冠以“××年××省、自治區(qū)、直轄市（本級(jí)或××市、縣）土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券（×期）——×年××省、自治區(qū)、直轄市政府專項(xiàng)債券（×期）”名稱，具體由省級(jí)財(cái)政部門商省級(jí)國(guó)土資源部門確定。

第二十五條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目。根據(jù)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目區(qū)位特點(diǎn)、實(shí)施期限等因素，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券可以對(duì)應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對(duì)應(yīng)同一地區(qū)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行，具體由市縣級(jí)財(cái)政部門會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提出建議，報(bào)省級(jí)財(cái)政部門確定。

第二十六條 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券期限應(yīng)當(dāng)與土地儲(chǔ)備項(xiàng)目期限相適應(yīng)，原則上不超過(guò)5年，具體由市縣級(jí)財(cái)政部門會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目周期、債務(wù)管理要求等因素提出建議，報(bào)省級(jí)財(cái)政部門確定。

    土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)，可以約定根據(jù)土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵(lì)地方政府通過(guò)結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新合理設(shè)計(jì)債券期限結(jié)構(gòu)。

第二十七條 省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定，及時(shí)償還土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券到期本金、利息以及支付發(fā)行費(fèi)用。市縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向省級(jí)財(cái)政部門繳納本地區(qū)或本級(jí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的還本付息、發(fā)行費(fèi)用等資金。

第二十八條 土地儲(chǔ)備項(xiàng)目取得的土地出讓收入，應(yīng)當(dāng)按照該項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過(guò)其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。

    因儲(chǔ)備土地未能按計(jì)劃出讓、土地出讓收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還。

第二十九條 年度終了，縣級(jí)以上地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)編制土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收支決算，在政府性基金預(yù)算決算報(bào)告中全面、準(zhǔn)確反映土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收入、安排的支出、還本付息和發(fā)行費(fèi)用等情況。

第五章 監(jiān)督管理

第三十條 地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門建立和完善相關(guān)制度，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行、使用、償還的管理和監(jiān)督。

第三十一條 地方各級(jí)國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的管理和監(jiān)督，保障儲(chǔ)備土地按期上市供應(yīng)，確保項(xiàng)目收益和融資平衡。

第三十二條 地方各級(jí)政府不得以土地儲(chǔ)備名義為非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借政府債務(wù)，不得通過(guò)地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲(chǔ)備債務(wù)，不得以儲(chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

第三十三條 地方各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格儲(chǔ)備土地管理，切實(shí)理清土地產(chǎn)權(quán)，按照有關(guān)規(guī)定完成土地登記，及時(shí)評(píng)估儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值。縣級(jí)以上地方各級(jí)國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)履行國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任。

第三十四條 地方各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)儲(chǔ)備土地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計(jì)，及時(shí)在土地儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中填報(bào)相關(guān)信息，獲得相應(yīng)電子監(jiān)管號(hào)，反映土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券運(yùn)行情況。

第三十五條 地方各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)在土地儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)填報(bào)相關(guān)信息，反映土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券使用情況。

第三十六條   財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處對(duì)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度、發(fā)行、使用、償還等進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)和財(cái)政管理、土地儲(chǔ)備資金管理等政策規(guī)定的行為，及時(shí)報(bào)告財(cái)政部，抄送國(guó)土資源部。

第三十七條 違反本辦法規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重的，財(cái)政部可以暫停其地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行資格。違反法律、行政法規(guī)的，依法追究有關(guān)人員責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

第六章 職責(zé)分工

第三十八條 財(cái)政部負(fù)責(zé)牽頭制定和完善土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理制度，下達(dá)分地區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度，對(duì)地方土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理實(shí)施監(jiān)督。

國(guó)土資源部配合財(cái)政部加強(qiáng)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理，指導(dǎo)和監(jiān)督地方國(guó)土資源部門做好土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理相關(guān)工作。

第三十九條 省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)本地區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度管理和預(yù)算管理、組織做好債券發(fā)行、還本付息等工作，并按照專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控要求審核項(xiàng)目資金需求。

     省級(jí)國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)審核本地區(qū)土地儲(chǔ)備規(guī)模和資金需求（含成本測(cè)算等），組織做好土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)與地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接，配合做好本地區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行準(zhǔn)備工作。

第四十條 市縣級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)按照政府債務(wù)管理要求并根據(jù)本級(jí)國(guó)土資源部門建議以及專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、土地出讓收入等因素，復(fù)核本地區(qū)土地儲(chǔ)備資金需求，做好土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度管理、預(yù)算管理、發(fā)行準(zhǔn)備、資金監(jiān)管等工作。

    市縣級(jí)國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)按照土地儲(chǔ)備管理要求并根據(jù)土地儲(chǔ)備規(guī)模、成本等因素，審核本地區(qū)土地儲(chǔ)備資金需求，做好土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)與政府債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接，配合做好土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，監(jiān)督本地區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)規(guī)范使用土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金，合理控制土地出讓節(jié)奏并做好與對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)債券還本付息的銜接，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)控。

第四十一條 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)測(cè)算提出土地儲(chǔ)備資金需求，配合提供土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行相關(guān)材料，規(guī)范使用土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金，提高資金使用效益。

第七章 附 則

第四十二條 省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門可以根據(jù)本辦法規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則。

第四十三條 本辦法由財(cái)政部會(huì)同國(guó)土資源部負(fù)責(zé)解釋。

第四十四條 本辦法自印發(fā)之日起實(shí)施。

《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券 管理辦法（試行）》解讀

如何識(shí)別土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券？

（1）具有專門的募集資金用途；（2）償債資金來(lái)源固定；（3）每年限額有調(diào)整機(jī)會(huì)；（4）期限最長(zhǎng)不超過(guò)5年；（5）可以約定提前償還條款。

怎么看土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的估值差異？

    雖然土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券存在品種不同、地區(qū)不同、儲(chǔ)備地塊不同等多方面的差異，但是考慮到地塊組合優(yōu)勢(shì)、短期內(nèi)額度有限且可續(xù)發(fā)等條件，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的估值差異將比較有限。

對(duì)城投有何影響？

    地方政府與平臺(tái)的核心關(guān)系（相互依賴）沒(méi)有發(fā)生變化，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券本身不會(huì)成為影響城投平臺(tái)未來(lái)估值的因素。

   6月1日，財(cái)政部公示關(guān)于印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》的通知，正式推出地方債創(chuàng)新品種——土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券。

土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券還是地方債

   開(kāi)篇明義，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券也是地方債，歸屬于專項(xiàng)地方債，占用地方政府專項(xiàng)債額度，是專項(xiàng)地方債的創(chuàng)新品種。

為什么說(shuō)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券還是地方債？

    根據(jù)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（下文簡(jiǎn)稱《辦法》），土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是“地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券”的簡(jiǎn)稱，官方定義為“地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入（以下統(tǒng)稱土地出讓收入）償還的地方政府專項(xiàng)債券”，它是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種。

    一方面，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券區(qū)別于城投債或者其他發(fā)改委專項(xiàng)債券的關(guān)鍵點(diǎn)在于，前者的發(fā)行主體為省、自治區(qū)、直轄市政府或計(jì)劃單列市政府，且償債資金來(lái)源是政府性基金預(yù)算中的土地出讓收入，所有的利息、本金和費(fèi)用支出均納入地方政府政府性基金預(yù)算管理。

    另一方面，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券與其他地方債的區(qū)別在于，前者的償債資金來(lái)源僅限于債券發(fā)行對(duì)應(yīng)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的未來(lái)土地出讓收入或者其他滾動(dòng)發(fā)行的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金。

如何識(shí)別土地專項(xiàng)債券

（1）具有專門的募集資金用途

    根據(jù)《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》，地方政府一般債券和專項(xiàng)債券的募集資金用途，均規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”，實(shí)際上并沒(méi)有規(guī)定專門的募投項(xiàng)目。

    而在《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》中，明確規(guī)定土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券募集的資金必須“由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備”，并且需要具體到單一或者多個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。也就是說(shuō)，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券需要對(duì)應(yīng)到政府下屬各級(jí)土地儲(chǔ)備中心收儲(chǔ)的指定地塊。

（2）償債資金來(lái)源固定

    地方政府一般債券償債資金來(lái)源于一般公共預(yù)算收入，或者在限額內(nèi)滾動(dòng)發(fā)行一般債券；專項(xiàng)債券償債資金來(lái)源于對(duì)應(yīng)的政府性基金收入、專項(xiàng)收入等，或者在限額內(nèi)滾動(dòng)發(fā)行專項(xiàng)債券。

    根據(jù)《辦法》，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的償債資金來(lái)源必須來(lái)自于“土地儲(chǔ)備項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入（統(tǒng)稱土地出讓收入）”，且不同使用其他土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的土地出讓金進(jìn)行償還，在對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的土地出讓收入難以按時(shí)實(shí)現(xiàn)時(shí)，“可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還”。

（3）每年限額有調(diào)整機(jī)會(huì)

    地方債的限額一般在前一年10月份，由省級(jí)財(cái)政部門提出，經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)后報(bào)財(cái)政部。

   一般債券和專項(xiàng)債券額度經(jīng)人大批準(zhǔn)后，財(cái)政部進(jìn)行劃分下發(fā)各省級(jí)政府，理論上不可進(jìn)行調(diào)整。

   但是，對(duì)于土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，每年8月底之前，地方政府可以根據(jù)當(dāng)年的土地收儲(chǔ)情況以及土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度的使用情況，申請(qǐng)調(diào)減或調(diào)增當(dāng)年的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度。

   這一點(diǎn)，是土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券所特有的。

（4）期限最長(zhǎng)不超過(guò)5年

    土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的期限應(yīng)當(dāng)與對(duì)應(yīng)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的期限相適應(yīng)，“原則上不超過(guò)5年”。

    對(duì)于一般債和其他專項(xiàng)債，目前并沒(méi)有明確的期限限制，一般1、3、5、7、10年均可，而在實(shí)際發(fā)行中，地方政府傾向于選擇3、5、7、10年期限。

（5）可以約定提前償還條款

    土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的另外一個(gè)獨(dú)特之處在于，可以約定提前償還債券本金條款。

    這一條款的主要目的是為了匹配不同土地儲(chǔ)備項(xiàng)目未來(lái)土地出讓收入預(yù)期回款的時(shí)間差異，避免土地出讓收入回款之后資金的閑置。

為什么是土地儲(chǔ)備？

    土地儲(chǔ)備，是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。

（1）土地出讓收入占比最高

    土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的償債資金來(lái)源為土地出讓收入，即國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入和國(guó)有土地收益基金收入，而這兩項(xiàng)收入在37項(xiàng)政府性基金收入細(xì)項(xiàng)中占比分別為78.7%和2.7%，位列第一和第三名。

    土地出讓收入在地方政府的基金收入中占比超過(guò)80%，是名副其實(shí)的地方政府基金收入的第一來(lái)源。

    而伴隨著近兩年房地產(chǎn)市場(chǎng)周期上行，土地出讓收入中的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，在地方政府性基金收入中的占比也有所抬升，其重要性更進(jìn)一步。

    因此，以土地出讓收入作為償債資金來(lái)源的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券作為第一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)，也是最為合理的。

    未來(lái)如果進(jìn)一步推出該類專項(xiàng)債券，以車輛通行費(fèi)收入為代表的交通類基金收入（占比排名第二），有可能會(huì)成為下一個(gè)創(chuàng)新的方向。

（2）土地儲(chǔ)備政策管理最為嚴(yán)格

    2016年2月，國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)四部委聯(lián)合發(fā)布規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)綜[2016]4號(hào)），進(jìn)一步對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定每個(gè)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，并要求土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作。

    從法律法規(guī)等政策管理角度，在各項(xiàng)政府基金收入中，唯有土地儲(chǔ)備相關(guān)的收入（土地出讓收入）具有專門的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，并且具有明確的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。

（3）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資亟需“開(kāi)前門”

    2015年以前，地方土地儲(chǔ)備資金的來(lái)源以銀行貸款為主；根據(jù)2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》，地方政府僅能通過(guò)發(fā)行地方政府債券進(jìn)行融資；2016年初《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》，明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。

    因此，土地儲(chǔ)備融資需求僅能通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式解決，首先以土地儲(chǔ)備作為創(chuàng)新試點(diǎn)，也是為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資更好的“開(kāi)前門”。

怎么看土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的估值差異？

  分析一只債券的信用資質(zhì)，主要還是看其償債資金來(lái)源。

    土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的償債資金來(lái)源是對(duì)應(yīng)土儲(chǔ)項(xiàng)目的土地出讓金收入，那么可能會(huì)帶來(lái)三個(gè)方面的思考：

    一是，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券與其他地方債是否會(huì)出現(xiàn)估值差異？其他地方債的償債資金來(lái)源主要分為兩類，一般債來(lái)自一般預(yù)算收入，這一塊收入主要由稅收收入構(gòu)成，每年規(guī)模相對(duì)比較穩(wěn)定；專項(xiàng)債來(lái)自基金預(yù)算收入，這一塊收入構(gòu)成較為復(fù)雜，其中80%是由土地出讓收入構(gòu)成，但是受土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響，不同年份的土地出讓收入波動(dòng)較大。土地出讓收入作為基金預(yù)算收入的最重要構(gòu)成部分，以其為償債資金來(lái)源的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券在專項(xiàng)債中實(shí)際更具資金來(lái)源優(yōu)勢(shì)，與其他專項(xiàng)債難以產(chǎn)生較大的差異。而從當(dāng)前市場(chǎng)來(lái)看，一般債與專項(xiàng)債尚未在估值上產(chǎn)生實(shí)質(zhì)差異，那么土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券在短期內(nèi)也難以表現(xiàn)出明顯的估值差異。

    二是，不同地區(qū)的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是否會(huì)出現(xiàn)估值差異？不同省份的土地市場(chǎng)差異較大，一方面不同地區(qū)每年的土地出讓收入規(guī)模差異較大，另一方面每年的土地出讓收入增速差異較大。以2016年的基金預(yù)算收入為例，江蘇和浙江地區(qū)不僅基金收入規(guī)模較高，而且增速也比較高，但山東地區(qū)規(guī)模高而增速卻為負(fù)值，云南和廣西等省份增速較高但規(guī)模較低。那么這種規(guī)模和增速的差異是否會(huì)影響到土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的估值？短期來(lái)看，估值差異可能會(huì)比較有限，主要由于短期內(nèi)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券規(guī)模較為有限，以2017年為例，合計(jì)安排專項(xiàng)債規(guī)模為8000億，僅為2016年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的21%，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的規(guī)模占比更低，總的來(lái)說(shuō)，短期內(nèi)土地出讓收入對(duì)專項(xiàng)債券的覆蓋倍數(shù)較高，不同地區(qū)之間的估值差異將比較有限。

    三是，不同土地儲(chǔ)備項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)債券之間是否存在估值差異？不同債券對(duì)應(yīng)不同的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，即使是相同省份，不同地區(qū)的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目差異也比較大，這種差異會(huì)明顯影響未來(lái)土地出讓的預(yù)期收入。不過(guò)，考慮到單只土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券大概率會(huì)包含多個(gè)地塊，而這種地塊組合可能會(huì)包含不同地區(qū)和級(jí)別的儲(chǔ)備土地，這種組合效應(yīng)會(huì)在一定程度上降低地塊差異帶來(lái)的影響；即使考慮到不允許使用項(xiàng)目之外的土地出讓收入進(jìn)行償債，但是土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券可以到期續(xù)發(fā)，地塊差異的影響被進(jìn)一步削弱。

    總的來(lái)說(shuō)，雖然土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券存在品種不同、地區(qū)不同、儲(chǔ)備地塊不同等多方面的差異，但是考慮到地塊組合優(yōu)勢(shì)、短期內(nèi)額度有限且可續(xù)發(fā)等條件，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的估值差異將比較有限。

對(duì)城投有何影響？

    土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券以土地出讓收入作為償債來(lái)源，一個(gè)很直接的思考方向就是，會(huì)不會(huì)影響到城投平臺(tái)未來(lái)的收入來(lái)源以及潛在的資產(chǎn)注入來(lái)源。

    我們的答案是，實(shí) 際上不需要特別擔(dān)心，原因在于地方政府與平臺(tái)的核心關(guān)系（相互依賴）沒(méi)有發(fā)生變化。

    一方面，不能直接將土地出讓收入作為城投債的還款來(lái)源或者償債保障，這一規(guī)定實(shí)際上從2012年的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》中就已經(jīng)出現(xiàn)了，即使沒(méi)有土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，土地出讓收入與城投平臺(tái)之間也不能存在直接的關(guān)聯(lián)關(guān)系。因此從這個(gè)角度，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券不會(huì)成為影響 地方政府與平臺(tái)關(guān)系的重要因素。

    另一方面，地方政府與平臺(tái)關(guān)系趨于規(guī)范化，雖然不能進(jìn)行直接的融資操作，但是仍然可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式繼續(xù)保持充分的聯(lián)系，包括收入上的聯(lián)系，只不過(guò)地方政府的購(gòu)買服務(wù)不會(huì)與平臺(tái)債務(wù)償還直接掛鉤。

    土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券本身，不會(huì)成為影響城投平臺(tái)未來(lái)估值的因素，但是財(cái)政部當(dāng)前對(duì)于進(jìn)一步控制地方政府融資、拓寬地方政府“前門”的各類舉措，仍有可能對(duì)城投平臺(tái)的模式產(chǎn)生影響，地方政府與平臺(tái)過(guò)度相互依賴的傳統(tǒng)關(guān)系存在被迫轉(zhuǎn)型的壓力，未來(lái)需要關(guān)注城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型對(duì)于平臺(tái)資質(zhì)的影響。