地方政府專項債券發(fā)行法律審查中
項目立項審批權限劃分問題淺析
扶曦，楊東委
北京天鐸（成都）律師事務所
根據財政部《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）等有關規(guī)定，地方政府專項債券的發(fā)行報審需要律師事務所作為獨立的第三方，對專項債對應項目的真實性、合法性進行審查，并出具法律意見書。而項目立項情況是專項債報省財政廳審批時的重點審查內容，直接影響項目評分。
本所律師在地方政府專項債券法律服務中發(fā)現(xiàn)，部分項目因臨時列入發(fā)債計劃，時常出現(xiàn)要求臨時立項的情況。在時間緊迫的情況下，地方政府或財政部門通常會統(tǒng)一協(xié)調各部門在短期內，對發(fā)債項目協(xié)同集中審批，同時要求律師事務所根據審批結論同步出具法律意見書。而關于項目的立項審批，因各地方投資主管部門的審批權限劃分規(guī)定不盡相同，可能會出現(xiàn)立項審批權限錯位的情況。進而對項目立項的合法合規(guī)審查提出了更高的要求。
本文以四川省為例，針對專項債對應項目立項審批權限劃分進行論述。
一、政府投資項目與企業(yè)投資項目
目前專項債對應的固定資產投資項目，根據資金來源不同，包括政府投資項和企業(yè)投資項目。政府投資項目和企業(yè)投資項目的立項審批權限劃分不盡相同。
1.政府投資項目相關規(guī)定
根據《中華人民共和國審計法實施條例》，政府投資和以政府投資為主的建設項目包括：全部使用預算內投資資金、專項建設基金、政府舉借債務籌措的資金等財政資金的；未全部使用財政資金，財政資金占項目總投資的比例超過50%，或者占項目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項目建設、運營實際控制權的。
根據《四川省人民政府印發(fā)關于進一步加強政府投資項目管理規(guī)定的通知》（川府發(fā)〔2014〕56號），政府投資項目是指，全部使用政府資金、政府性資金占項目總投資比例超過50%，以及政府性資金占比低于50%，但政府擁有項目建設、運營實際控制權的新建、改建、擴建、購置項目。
律師在對專項債對應項目進行審查時，首先需要確定投資項目的性質，如果符合上述規(guī)定，則屬于政府投資項目。其次，再根據政府投資項目的審批要求進行立項審查。
2.企業(yè)投資項目相關規(guī)定
根據國家發(fā)改委頒布的《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》，企業(yè)投資項目是指：企業(yè)在中國境內投資建設的固定資產投資項目，包括企業(yè)使用自己籌措資金的項目，以及使用自己籌措的資金并申請使用政府投資補助或貸款貼息等的項目。
根據《四川省企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》，企業(yè)投資項目是指企業(yè)在四川省境內投資建設的固定資產投資項目，包括： 企業(yè)使用自籌資金建設的項目； 企業(yè)使用自籌資金建設并申請政府投資補助或貸款貼息的項目；企業(yè)使用自籌資金建設，并申請政府進行投入且政府投入額度低于50%，企業(yè)擁有建設、運營權的項目。
針對專項債對應項目是否可以為企業(yè)投資項目，目前沒有明確的法律、法規(guī)以及政策性文件出臺。實務中，如果某一企業(yè)投資項目使用了政府補助資金，同時提供公共服務，項目收入能形成政府性基金收入或專項收入，且能實現(xiàn)收益與融資平衡，即可作為專項債申報項目。
二、四川省政府投資項目與企業(yè)投資項目的審批權限劃分
1.政府投資項目的審批規(guī)定
政府投資項目實行審批制，針對政府投資項目審批權限的劃分，根據《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)審批地方政府投資項目有關規(guī)定(暫行)的通知》（發(fā)改投資[2005]1392號），除國務院頒布的《政府核準的投資項目目錄》中規(guī)定需由國務院或國務院投資主管部門管理的固定資產投資項目，其他地方政府投資項目，按照地方政府的有關規(guī)定審批。
根據《四川省人民政府關于深化投融資體制改革的指導意見》（川府發(fā)〔2014〕22號），除跨地區(qū)（市、州）、跨重點流域（省內主要河流），或需省統(tǒng)籌平衡資源等建設條件的，以及國家明確規(guī)定由省級政府或省級投資主管部門等管理的項目外，其余項目的審批核準權限一律下放市（州）或縣（市、區(qū)）。
通過以上國家和四川省政府關于政府投資項目審批權限劃分的規(guī)定可以看出，除法律法規(guī)明確規(guī)定需由國務院和省級政府或投資主管部門管理的項目外，政府投資項目基本是按照“誰出資、誰審批”的原則劃分市（州）或縣（市、區(qū)）分工。
目前，我國大力發(fā)行的政府專項債主要是土儲、棚改以及收費公路三大類。審查這三類項目的立項情況，首先，土儲項目主要審查其是否納入縣級（含）以上國土資源主管部門牽頭制定的該地區(qū)年度土地儲備計劃。其次，根據財政部發(fā)布的《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》（財預〔2018〕28號），棚改項目則需審查其是否納入國家棚改計劃。最后，收費公路則需根據收費公路規(guī)模來確定審批或者核準部門，在國務院發(fā)布的《公路管理條例》中對此做出了明確的規(guī)定。其他類項目按照上述法律法規(guī)的規(guī)定進行審查即可。
2.企業(yè)投資項目的審批規(guī)定
根據《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》，企業(yè)投資項目管理實行負面清單制度，除《政府核準的投資項目目錄》范圍內的項目外，一律實行備案制。
《政府核準的投資項目目錄》分為由國務院頒布的《政府核準的投資項目目錄》和省級政府按照國務院有關文件制定的省級《政府核準的投資項目目錄》。實行核準管理的具體項目范圍以及核準機關、核準權限，由《政府核準的投資項目目錄》確定。但是，如果法律、行政法規(guī)和國務院對項目核準的范圍、權限有專門規(guī)定的，從其規(guī)定。
目前，四川省已發(fā)布《政府核準的投資項目目錄（四川省2017年本）》。
實行備案管理的項目，根據《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》，除國務院另有規(guī)定外，實行備案管理的項目按照屬地原則備案。各省級政府負責制定本行政區(qū)域內的項目備案管理辦法，明確備案機關及其權限。
根據《四川省企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》，實行備案管理的項目（含中央企業(yè)、省屬企業(yè)項目）按照屬地原則由項目所在地縣（市、區(qū)）人民政府投資主管部門備案，國務院、省政府另有規(guī)定的，按照有關規(guī)定執(zhí)行。備案項目中，跨縣（市、區(qū)）的項目由市（州）人民政府投資主管部門備案，跨市（州）的項目由省政府投資主管部門備案。
目前，本所律師所接觸的投資項目存在極少數(shù)的企業(yè)投資項目，由于企業(yè)投資項目是否應當被納入政府專項債申報項目范圍尚存疑問，此處不再進一步探究企業(yè)投資項目立項審批問題。
三、在線審批監(jiān)管平臺
根據國家發(fā)展改革委《關于全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺正式運行的通知》（發(fā)改投資〔2017〕197號）要求，自2017年2月1日起，除涉及國家秘密的項目外，項目審批、核準、備案以及所涉及的各類審批事項都必須通過在線平臺辦理。
目前，四川省投資項目審批管理在線審批監(jiān)管平臺已上線運行，投資目錄按照投資管理體制分中央權限、省級權限、市（州，含擴權縣）級權限和區(qū)（縣）級權限，目錄隨著投資體制的改革而動態(tài)調整。
由于各類投資項目涉及的領域廣、種類多，相關的政策法規(guī)也處在不斷變化中，本所律師建議，應當充分利用目前國家積極打造的投資項目審批管理在線審批監(jiān)管平臺，結合各地方的有關規(guī)定，按照投資目錄對專項債對應項目的立項審批部門進行查詢，確保此部分內容合法合規(guī)。
作者 | 扶曦，楊東委
來源 | 北京天鐸（成都）律師事務所
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