一、引言
零基預(yù)算與專項(xiàng)債之間本質(zhì)上是預(yù)算編制方法與融資工具在財(cái)政管理中的協(xié)同關(guān)系。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和財(cái)政管理改革的背景下，探討零基預(yù)算與專項(xiàng)債的協(xié)同機(jī)制，優(yōu)化債務(wù)資金管理，提高財(cái)政可持續(xù)性對(duì)于優(yōu)化資源配置以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
二、零基預(yù)算與專項(xiàng)債的基本概念
零基預(yù)算是指在編制預(yù)算時(shí)，不考慮歷史基數(shù)，而是從“零”開(kāi)始，以需求為導(dǎo)向，對(duì)每一項(xiàng)支出進(jìn)行成本效益分析，確定其必要性和優(yōu)先級(jí)。這種預(yù)算編制方式打破了“基數(shù)+增長(zhǎng)”的慣性思維，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的科學(xué)性和效率性。
專項(xiàng)債是地方政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來(lái)源的政府債券。
將零基預(yù)算邏輯嵌入專項(xiàng)債項(xiàng)目管理，通過(guò)“從零論證、績(jī)效優(yōu)先”的預(yù)算理念，可以更好的把控專項(xiàng)債項(xiàng)目質(zhì)量，確保資金使用效益最大化。
三、零基預(yù)算與專項(xiàng)債間的正向推動(dòng)作用
（一）零基預(yù)算助力專項(xiàng)債項(xiàng)目篩選與資金分配
1.科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目的必要性：
零基預(yù)算要求對(duì)所有項(xiàng)目從初始階段就進(jìn)行全面、深入的必要性評(píng)估。以某省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃為例，在零基預(yù)算理念下，對(duì)新建高速公路項(xiàng)目，需綜合考量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、現(xiàn)有交通網(wǎng)絡(luò)承載能力、未來(lái)交通流量預(yù)測(cè)等多方面因素。通過(guò)詳細(xì)調(diào)研，若發(fā)現(xiàn)某區(qū)域現(xiàn)有公路雖能滿足當(dāng)前交通需求，但隨著區(qū)域內(nèi)大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃落地，未來(lái)5年內(nèi)交通流量將大幅增長(zhǎng)，現(xiàn)有公路無(wú)法滿足需求，此時(shí)新建高速公路項(xiàng)目就具備了較高的必要性。這種基于實(shí)際需求的評(píng)估，確保專項(xiàng)債資金投向真正急需的項(xiàng)目，避免盲目建設(shè)。
2.優(yōu)化資金分配優(yōu)先級(jí)：
零基預(yù)算打破以往按基數(shù)分配資金的傳統(tǒng)模式，依據(jù)項(xiàng)目效益與重要性確定資金分配優(yōu)先級(jí)。例如，在某城市的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，有老舊社區(qū)改造和新建包含體育場(chǎng)館在內(nèi)的全民健身中心兩個(gè)項(xiàng)目均申請(qǐng)專項(xiàng)債資金。運(yùn)用零基預(yù)算方法評(píng)估，老舊社區(qū)改造項(xiàng)目涉及眾多居民的居住環(huán)境改善，對(duì)提升居民生活質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定作用顯著；而新建體育場(chǎng)館雖能提升城市形象，但當(dāng)前城市體育賽事需求及使用頻率相對(duì)較低。經(jīng)綜合評(píng)估，老舊社區(qū)改造項(xiàng)目被賦予更高的資金分配優(yōu)先級(jí)，專項(xiàng)債資金優(yōu)先保障該項(xiàng)目，使資金流向?qū)γ裆纳坪徒?jīng)濟(jì)發(fā)展更直接、有顯著影響的項(xiàng)目。
（二）專項(xiàng)債豐富零基預(yù)算資金來(lái)源，拓展預(yù)算空間
1.彌補(bǔ)資金缺口：
在地方政府推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生事業(yè)發(fā)展等諸多項(xiàng)目過(guò)程中，資金短缺是常見(jiàn)難題。專項(xiàng)債的發(fā)行有效緩解了這一困境。如：某縣計(jì)劃推進(jìn)農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，以改善全縣農(nóng)村居民的飲水質(zhì)量。項(xiàng)目預(yù)計(jì)總投資2億元，然而該縣當(dāng)年一般公共預(yù)算資金在保障人員工資、基本運(yùn)轉(zhuǎn)及其他重點(diǎn)民生支出后，可用于該項(xiàng)目的資金僅有5000萬(wàn)元，資金缺口巨大。若通過(guò)申請(qǐng)專項(xiàng)債，成功籌集1.5億元資金，則可以彌補(bǔ)項(xiàng)目資金缺口，使項(xiàng)目得以順利實(shí)施。
2.支持重大戰(zhàn)略項(xiàng)目：
專項(xiàng)債為零基預(yù)算框架下的重大戰(zhàn)略項(xiàng)目提供有力資金支持。以長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略中的交通互聯(lián)互通項(xiàng)目為例，為加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)城市間的交通聯(lián)系，規(guī)劃建設(shè)一條連接多個(gè)城市的高鐵線路。此類項(xiàng)目投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)，僅依靠地方一般公共預(yù)算資金難以實(shí)現(xiàn)。通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債，籌集資金投入項(xiàng)目建設(shè)，助力長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的實(shí)施，拓展了零基預(yù)算在重大戰(zhàn)略項(xiàng)目上的資金投入空間，更好的推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。
四、零基預(yù)算與專項(xiàng)債項(xiàng)目協(xié)同的關(guān)鍵點(diǎn)
（一）完善項(xiàng)目評(píng)估體系
1.統(tǒng)一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)：
建立涵蓋項(xiàng)目可行性、效益性、償債能力等多方面的統(tǒng)一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，確保零基預(yù)算對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估與專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)要求相契合。例如，在對(duì)職業(yè)教育領(lǐng)域的學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估時(shí)，無(wú)論是零基預(yù)算評(píng)估還是專項(xiàng)債項(xiàng)目審核，均從項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模合理性（根據(jù)學(xué)校服務(wù)區(qū)域內(nèi)學(xué)生數(shù)量預(yù)測(cè)）、建設(shè)成本控制（包括建筑材料、人工成本等）、項(xiàng)目建成后的教育質(zhì)量提升效益（如學(xué)生就業(yè)率提高、綜合素質(zhì)提升等）以及償債能力（根據(jù)學(xué)校未來(lái)學(xué)費(fèi)收入、政府補(bǔ)貼等預(yù)測(cè)償債資金來(lái)源）等方面，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，避免因評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一致導(dǎo)致項(xiàng)目決策失誤。
2.強(qiáng)化事前評(píng)估：
在項(xiàng)目申報(bào)專項(xiàng)債資金和納入零基預(yù)算之前，加強(qiáng)事前評(píng)估的深度與廣度。以某地水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為例，在項(xiàng)目籌備階段，組織多領(lǐng)域?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面事前評(píng)估。不僅評(píng)估項(xiàng)目技術(shù)可行性（如水利設(shè)施選址的地質(zhì)條件、工程設(shè)計(jì)方案的科學(xué)性），還評(píng)估項(xiàng)目對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響（如是否會(huì)改變河流生態(tài)系統(tǒng)、對(duì)周邊動(dòng)植物棲息地的影響）以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益（如灌溉效益提升帶來(lái)的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收、防洪減災(zāi)效益等）。通過(guò)強(qiáng)化事前評(píng)估，為零基預(yù)算和專項(xiàng)債資金的合理分配提供科學(xué)依據(jù)。
（二）加強(qiáng)預(yù)算與債務(wù)管理銜接
1.預(yù)算編制協(xié)同：
在預(yù)算編制過(guò)程中，將專項(xiàng)債收支納入零基預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)融合。以某地政府性基金預(yù)算編制為例，在考慮水利專項(xiàng)債資金時(shí)，與零基預(yù)算中的水利建設(shè)支出部分協(xié)同編制。根據(jù)水利項(xiàng)目項(xiàng)目的輕重緩急、建設(shè)進(jìn)度、資金需求計(jì)劃，合理安排專項(xiàng)債資金發(fā)行規(guī)模與時(shí)間。
同時(shí)在零基預(yù)算中統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目配套資金，確保項(xiàng)目資金需求得到全面、合理保障，避免資金錯(cuò)配或閑置。
2.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同：
零基預(yù)算與專項(xiàng)債管理在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控方面需協(xié)同發(fā)力。一方面，零基預(yù)算在編制過(guò)程中，充分考慮地方政府債務(wù)承受能力，對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目的償債資金來(lái)源進(jìn)行詳細(xì)測(cè)算與規(guī)劃。例如，某縣在編制年度預(yù)算時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入增長(zhǎng)趨勢(shì)、專項(xiàng)債項(xiàng)目收益預(yù)測(cè)等因素，合理確定專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模，避免過(guò)度舉債。另一方面，專項(xiàng)債管理過(guò)程中，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目資金使用情況的嚴(yán)格監(jiān)控，確保資金按預(yù)算用途使用，提高項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)的可能性，從而降低債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。
五、當(dāng)前零基預(yù)算邏輯嵌入專項(xiàng)債項(xiàng)目管理的難點(diǎn)
（一）理念與思維轉(zhuǎn)變困難
長(zhǎng)期以來(lái)，專項(xiàng)債項(xiàng)目管理多依賴傳統(tǒng)預(yù)算模式，形成“基數(shù) + 增長(zhǎng)” 的路徑依賴。部分部門(mén)和人員對(duì)零基預(yù)算理念理解不足，認(rèn)為從零開(kāi)始評(píng)估項(xiàng)目繁瑣且增加工作量，缺乏主動(dòng)變革的動(dòng)力，仍按照往年項(xiàng)目模板和資金需求申報(bào)，未結(jié)合實(shí)際情況重新論證項(xiàng)目必要性和資金規(guī)模，導(dǎo)致項(xiàng)目評(píng)估流于形式。
（二）項(xiàng)目評(píng)估體系不完善
零基預(yù)算要求對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面、精準(zhǔn)的評(píng)估，但當(dāng)前專項(xiàng)債項(xiàng)目評(píng)估體系一方面，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不同地區(qū)、部門(mén)對(duì)項(xiàng)目可行性、效益性、償債能力等評(píng)估側(cè)重點(diǎn)和指標(biāo)設(shè)定差異較大，影響項(xiàng)目橫向?qū)Ρ群唾Y金合理分配；另一方面，評(píng)估數(shù)據(jù)支撐不足，部分項(xiàng)目缺乏歷史數(shù)據(jù)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)參考，難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)項(xiàng)目收益和風(fēng)險(xiǎn)。
（三）預(yù)算編制協(xié)同性不足
零基預(yù)算與專項(xiàng)債預(yù)算編制在流程、時(shí)間和方法上存在差異，導(dǎo)致協(xié)同困難。專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)有嚴(yán)格的時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，且需經(jīng)過(guò)多輪審核，而零基預(yù)算編制周期較長(zhǎng)，強(qiáng)調(diào)對(duì)所有項(xiàng)目的細(xì)致評(píng)估。在實(shí)際操作中，會(huì)出現(xiàn)專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)時(shí)間緊迫，無(wú)法充分納入零基預(yù)算評(píng)估流程，或者零基預(yù)算編制未充分考慮專項(xiàng)債資金的特殊性，導(dǎo)致資金安排與項(xiàng)目需求不匹配。
（四）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控壓力大
零基預(yù)算邏輯下，專項(xiàng)債項(xiàng)目需更精準(zhǔn)地預(yù)測(cè)償債資金來(lái)源和規(guī)模，以防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但現(xiàn)實(shí)中，部分地方政府對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目的償債能力評(píng)估過(guò)于樂(lè)觀，未充分考慮經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、政策調(diào)整等因素對(duì)項(xiàng)目收益的影響。同時(shí)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制不完善，缺乏對(duì)項(xiàng)目全生命周期的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。
六、結(jié)語(yǔ)
零基預(yù)算與專項(xiàng)債在財(cái)政管理中相互促進(jìn)、協(xié)同配合。零基預(yù)算通過(guò)科學(xué)的項(xiàng)目評(píng)估與資金分配，提升專項(xiàng)債資金使用效率；專項(xiàng)債則為零基預(yù)算豐富資金來(lái)源，拓展預(yù)算執(zhí)行空間。在協(xié)調(diào)配合過(guò)程中，完善項(xiàng)目評(píng)估體系、加強(qiáng)預(yù)算與債務(wù)管理銜接是關(guān)鍵要點(diǎn)。通過(guò)二者緊密結(jié)合，能夠更好地發(fā)揮財(cái)政資金的作用，優(yōu)化資源配置，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)政保障。在未來(lái)財(cái)政管理實(shí)踐中，應(yīng)進(jìn)一步深化對(duì)零基預(yù)算與專項(xiàng)債協(xié)同關(guān)系的研究與應(yīng)用，不斷探索相關(guān)制度與機(jī)制，推動(dòng)財(cái)政管理水平持續(xù)提升。
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