2026年專項債券申報儲備已經(jīng)啟動，預(yù)計正式填報將在11月份開始。52號文之后專項債券實行負面清單管理，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金，最大程度的擴大了專項債券的適用范圍，包括項目建設(shè)領(lǐng)域和非項目建設(shè)領(lǐng)域。負面清單管理下專項債券投向領(lǐng)域不斷擴容。截止2025年9月初，與3月份相比投向領(lǐng)域增加18個，擴充至13大領(lǐng)域，141個細分選項。其中用于項目建設(shè)領(lǐng)域共134個，占比95.04%；非項目建設(shè)領(lǐng)域7個，占比4.96%。本文通過專項債券領(lǐng)域進行分析為2026年專項債券謀劃、儲備提供參考。
一、項目建設(shè)領(lǐng)域
如何提高投資效益，成為當(dāng)前政府關(guān)心的核心問題，負面清單后項目建設(shè)領(lǐng)域細分項增加至134個，細分項排名前三的領(lǐng)域為能源、新基建和社會事業(yè)，占比分別為17.07%、13.5%和11.3%，合計占比42.55%。2025年專項債券大幅度增加了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的細分選項，包括重點產(chǎn)業(yè)（能源）、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施（產(chǎn)業(yè)園）、新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，合計占比為41.84%。
表1 2025年專項債券項目建設(shè)領(lǐng)域統(tǒng)計
（一）產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施
大幅度增加了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度，尤其是以新質(zhì)生產(chǎn)力為代表的新經(jīng)濟模式。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施一直是專項債券支持的最大領(lǐng)域，市政及產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施占每年新增專項債券額度的1/3。專項債券投向領(lǐng)域增加集中在能源領(lǐng)域中的新能源、新基建領(lǐng)域中新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和傳統(tǒng)領(lǐng)域補短板等三個部分。
表2 2025年專項債券產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域統(tǒng)計
1.新能源
重大增加了新能源的支持。能源領(lǐng)域增加細分項主要集中在新能源領(lǐng)域，包括19個細分選項，是目前細分領(lǐng)域支持最多的，幾乎包含了新能源所有重要細分選項。2026年可儲備、申報領(lǐng)域如下：
1.1大型風(fēng)電光伏基地
1.2村鎮(zhèn)可再生能源供熱
1.3新能源汽車充電樁
1.4獨立新型儲能
1.5核電及核能綜合利用
1.6抽水蓄能
1.7煤電行業(yè)轉(zhuǎn)型升級（7項）
1.8煤炭清潔高效利用（2項）
1.9 區(qū)域綜合能源示范及源網(wǎng)荷儲一體化發(fā)展項目
1.10新型儲備項目、虛擬電廠等新型電力系統(tǒng)先進設(shè)施
1.11頁巖氣等非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)
1.12原油、成品油管道和儲備設(shè)施
專項債券對產(chǎn)業(yè)的支持形式發(fā)生了重大變化，新基建、新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施成為未來最重要的投資方向。專項債券如何帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為近年來提高專項債券效益的重要議題，專項債券對產(chǎn)業(yè)的影響逐漸從傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施（廠房）投資逐漸向新型產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施（信息基礎(chǔ)設(shè)施）、新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)變。
2.新基建
2025年8月26日，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入實施“人工智能+”行動的意見》對外發(fā)布,明確了實施“人工智能+”行動的總體要求、發(fā)展目標(biāo)和重點方向。作為“人工智能+”發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，新基建有望在未來迎來一個快速發(fā)展， 2026年可儲備、申報領(lǐng)域如下：
2.1云計算、數(shù)據(jù)中心、人工智能基礎(chǔ)設(shè)施
2.2軌道交通、機場、高速公路等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造
2.3市政、公共服務(wù)等民生領(lǐng)域信息化
2.4 創(chuàng)新平臺、孵化器、中試基地、生物安全實驗室等公共技術(shù)服務(wù)平臺和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
2.5工業(yè)軟件國產(chǎn)化
2.6北斗規(guī)劃化應(yīng)用
2.7工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)
2.8人形機器人
2.9算力監(jiān)測調(diào)度、數(shù)據(jù)市場設(shè)施、數(shù)據(jù)流通利用、安全保障體系等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施
2.10車路云一體化
2.11國家級、省級公共技術(shù)服務(wù)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型平臺
2.12第五代移動通信（5G）融合應(yīng)用設(shè)施
3.新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施
新興產(chǎn)業(yè)是新質(zhì)生產(chǎn)力的重要組成部分，2026年新興產(chǎn)業(yè)可儲備、申報領(lǐng)域如下：
3.1信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施
3.2新材料產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施
3.3生物制造產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施
3.4量子科技產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施
3.5生命科學(xué)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施
3.6商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施
3.7其他產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施
3.8符合國家產(chǎn)業(yè)政策的重大集成電路產(chǎn)線及配套基礎(chǔ)設(shè)施
4.傳統(tǒng)領(lǐng)域補短板
隨著我國城市化進程的不斷提高，傳統(tǒng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進入存量更新和查漏補缺階段。2025年專項債券對農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程等傳統(tǒng)領(lǐng)域進行了補強，增加了大量的新領(lǐng)域，2026年傳統(tǒng)領(lǐng)域補短板可儲備、申報領(lǐng)域如下：
4.1氣象
4.2低空飛行設(shè)施設(shè)備
4.3 綠色低碳交通工具更新
4.4 生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)
4.5節(jié)能降碳
4.6生物多樣性保護與利用
4.7礦山生態(tài)修復(fù)
4.8海洋生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)
4.9其他生態(tài)修復(fù)
4.10污泥無害化處理和資源化利用
4.11廢棄物資源化利用和處置
4.12再生資源回收處理及利用
4.13普通高中
4.14普通高校學(xué)生宿舍
4.15實訓(xùn)基地等就業(yè)服務(wù)設(shè)施
4.16國家物流樞紐等物流基礎(chǔ)設(shè)施
4.17物流樞紐、物流園區(qū)、物流信息平臺等物流基礎(chǔ)設(shè)施
4.18大宗商品儲運設(shè)施
4.19重要商品骨干流通走廊和大宗商品資源配置樞紐內(nèi)的流通基礎(chǔ)設(shè)施
4.20城市更新
二、非項目建設(shè)領(lǐng)域
專項債券在非建設(shè)項目的應(yīng)用主要集中在償還存量債務(wù)、保障性安居工程中的收購存量商品房用作保障性住房、土儲中的回收閑置存量土地和新增土地儲備、專項債券用于政府投資基金等。目前償還存量債務(wù)、土儲項目、收購存量房項目正在有序推進。額度分配方面，2025年為非建設(shè)項目重新實施第一年，各省較為謹(jǐn)慎，整體額度約為新增限額的10%左右，2025年土儲專項債、收購存量房僅在自審自發(fā)地區(qū)發(fā)行，其他地區(qū)并未發(fā)行。2026年非建設(shè)領(lǐng)域可儲備、申報領(lǐng)域如下：
5.非建設(shè)項目
5.1收購存量商品房用作保障性住房
5.2回收閑置存量土地
5.3新增土地儲備
5.4中小銀行化解
5.5償還存量債務(wù)
三、總結(jié)
2025年更加積極的財政政策在專項債的變化是更大的規(guī)模，更廣的適用領(lǐng)域，更嚴(yán)的債務(wù)管理。其中領(lǐng)域的變化是最顯著的特征，一是全面助力新質(zhì)生產(chǎn)力，向產(chǎn)業(yè)傾斜，重點支持新能源、新基建、新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施；二是終于走出了政府投融資＝基建投融資的狹義范圍，專項債在金融風(fēng)險化解、房地產(chǎn)風(fēng)險化解以及拖欠企業(yè)欠款等問題的解決上邁出了實質(zhì)性的步伐。2026年隨著專項債券新機制政策的不斷落地，專項債券在穩(wěn)增長、促發(fā)展、防風(fēng)險作用將進一步加強。對于地方政府而言首先要轉(zhuǎn)變觀念，擺脫傳統(tǒng)投融資思維限制，在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，搶抓第四次產(chǎn)業(yè)革命機遇，以新能源、新基建、新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等項目為抓手促進本地招商工作展開，全面帶動本地經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。
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