一、引言
隨著政府投資項(xiàng)目的不斷增加，投資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，政府投資項(xiàng)目在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。同時(shí)，政府投資項(xiàng)目在謀劃、實(shí)施和運(yùn)營過程中也伴隨著諸多風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)作為政府投資項(xiàng)目的重要監(jiān)督手段，能夠通過獨(dú)立、客觀的審查，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中的潛在問題，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。因此，從審計(jì)角度出發(fā)，研究如何在項(xiàng)目全生命周期規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
二、政府投資項(xiàng)目審計(jì)概述
（一）審計(jì)定義與范圍
根據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》及《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》相關(guān)規(guī)定，政府投資項(xiàng)目審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和竣工決算情況實(shí)施的審計(jì)。
審計(jì)范圍包括項(xiàng)目謀劃階段的審批文件、資金來源、施工資質(zhì)審查，項(xiàng)目實(shí)施階段的資金使用、工程進(jìn)度、工程質(zhì)量監(jiān)督，以及項(xiàng)目運(yùn)營階段的績效評估、資產(chǎn)運(yùn)營效益審查等。
專項(xiàng)債券項(xiàng)目、中央預(yù)算內(nèi)資金項(xiàng)目和超長期特別國債項(xiàng)目等不同類型的政府投資項(xiàng)目，雖然資金來源和使用方向各有特點(diǎn)，但審計(jì)的核心內(nèi)容均聚焦于項(xiàng)目的合規(guī)性、效益性和可持續(xù)性。
（二）審計(jì)目標(biāo)與原則
政府投資項(xiàng)目審計(jì)的目標(biāo)是確保項(xiàng)目資金使用合法合規(guī)，提高項(xiàng)目實(shí)施效益，防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)遵循以下原則：一是合法性原則，即審計(jì)工作嚴(yán)格依據(jù)國家法律法規(guī)和政策要求進(jìn)行，項(xiàng)目謀劃方向符合政策導(dǎo)向；二是客觀性原則，要求審計(jì)人員以事實(shí)為依據(jù)，如實(shí)反映項(xiàng)目情況；三是效益性原則，注重對項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的綜合評估，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)最佳效益。
（三）政府投資項(xiàng)目審計(jì)對象與內(nèi)容
1.審計(jì)的對象
(1)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目；
(2)全部和主要使用政府部門管理或受政府委托管理的公共資金的項(xiàng)目；
(3)政府和社會資本合作（PPP新機(jī)制項(xiàng)目）；
(4)國有和國有資本占控股地位或主導(dǎo)地位的企業(yè)（含金融機(jī)構(gòu)）投資的項(xiàng)目；
(5)其他關(guān)系到國家利益和公共利益的重大公共工程項(xiàng)目。
2.審計(jì)重點(diǎn)
(1)履行基本建設(shè)程序情況：重點(diǎn)核查從立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工許可到竣工驗(yàn)收的全流程審批手續(xù)是否完整合規(guī)，是否存在未批先建、越權(quán)審批、程序倒置等問題，各環(huán)節(jié)批復(fù)文件是否具備法定效力。
(2)投資控制和資金管理使用情況：審查概算調(diào)整是否履行法定審批程序、有無超概算且未獲批的情況；核查專賬管理是否實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?，是否存在擠占、挪用、截留項(xiàng)目資金的現(xiàn)象；監(jiān)督支付結(jié)算是否嚴(yán)格依據(jù)合同約定和工程進(jìn)度，有無虛報(bào)冒領(lǐng)、超前支付等問題。
(3)項(xiàng)目建設(shè)管理情況：檢查法人責(zé)任制是否健全，項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工是否明確；嚴(yán)格審計(jì)招投標(biāo)范圍、程序是否合規(guī)，是否存在規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)等行為；核實(shí)合同履約是否全面到位，有無擅自變更合同內(nèi)容、違約不追責(zé)等情況；審查工程變更的審批權(quán)限、論證程序是否規(guī)范，變更依據(jù)是否充分合理。
(4)有關(guān)政策措施執(zhí)行和規(guī)劃實(shí)施情況：驗(yàn)證項(xiàng)目建設(shè)是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)劃目標(biāo)落實(shí)是否存在偏差；核查產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況，有無引入限制類、淘汰類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。
(5)工程質(zhì)量情況：抽檢材料檢測流程是否規(guī)范，檢測報(bào)告是否真實(shí)可靠，進(jìn)場材料是否全覆蓋檢驗(yàn)；審查工序驗(yàn)收記錄是否完整，隱蔽工程驗(yàn)收手續(xù)是否齊全、簽字是否規(guī)范；評估實(shí)體質(zhì)量是否符合設(shè)計(jì)文件和國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，有無結(jié)構(gòu)安全隱患、功能性缺陷等質(zhì)量問題。
(6)設(shè)備、物資和材料采購情況：核查采購是否嚴(yán)格執(zhí)行政府采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)，公開招標(biāo)的信息發(fā)布、供應(yīng)商遴選、評標(biāo)定標(biāo)等環(huán)節(jié)是否公開透明；檢查采購驗(yàn)收流程是否規(guī)范，驗(yàn)收結(jié)果與合同約定是否一致；監(jiān)督付款是否與驗(yàn)收合格證明掛鉤，有無質(zhì)次價(jià)高、虛假采購等問題。
(7)土地利用和征地拆遷情況：審計(jì)土地審批是否符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求，有無未批先用、非法占地、違規(guī)改變土地用途等行為；核實(shí)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否公開公示，補(bǔ)償資金是否足額、及時(shí)發(fā)放到被拆遷人手中；檢查安置方案是否全面落實(shí)，安置住房質(zhì)量、配套設(shè)施是否達(dá)標(biāo)，有無遺留信訪問題。
(8)環(huán)境保護(hù)情況：對照環(huán)評批復(fù)要求，檢查環(huán)保設(shè)施是否與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用；監(jiān)測環(huán)保設(shè)施運(yùn)行是否穩(wěn)定，污染物排放是否達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，在線監(jiān)測數(shù)據(jù)是否真實(shí)準(zhǔn)確；核查施工期揚(yáng)塵、噪聲、廢水處理等環(huán)保措施是否到位，有無造成生態(tài)破壞或環(huán)境污染事件。
(9)工程造價(jià)情況：核實(shí)工程計(jì)量是否以現(xiàn)場實(shí)際完成工作量為依據(jù)，有無多計(jì)、重計(jì)、虛增工程量的情況；審查計(jì)價(jià)依據(jù)是否符合現(xiàn)行定額、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及政策文件，材料價(jià)格調(diào)整是否真實(shí)合規(guī)；監(jiān)督結(jié)算審核是否履行三級復(fù)核程序，審核結(jié)果是否客觀公正，有無高估冒算、虛報(bào)工程造價(jià)的問題。
(10)竣工決算情況：檢查竣工圖是否完整反映工程實(shí)際建設(shè)情況，與設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場簽證是否一致；核實(shí)變更簽證的審批手續(xù)是否齊全，變更內(nèi)容是否真實(shí)必要，費(fèi)用計(jì)取是否合理；審查資產(chǎn)移交清單是否清晰完整，固定資產(chǎn)入賬價(jià)值是否準(zhǔn)確，賬實(shí)、賬證、賬賬是否相符，有無資產(chǎn)流失問題。
(11)投資績效情況：分析項(xiàng)目投入產(chǎn)出比是否合理，建設(shè)成本控制是否有效；評估項(xiàng)目運(yùn)營效益，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；核查項(xiàng)目功能是否充分發(fā)揮，有無建成后閑置、利用率低等資源浪費(fèi)現(xiàn)象，是否實(shí)現(xiàn)規(guī)劃時(shí)的核心目標(biāo)。
(12)其他需要重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容：排查項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的重大廉政風(fēng)險(xiǎn)、資金鏈風(fēng)險(xiǎn)、工程安全風(fēng)險(xiǎn)等是否有效識別和防控；對舉報(bào)線索反映的違法違規(guī)問題是否深入核查、嚴(yán)肅處理；梳理歷史遺留問題的成因及影響，審查是否制定切實(shí)可行的解決方案并推動(dòng)落實(shí)。
三、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)避策略
（一）項(xiàng)目謀劃與申報(bào)階段：風(fēng)險(xiǎn)聚焦與源頭防控
1.審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)
（1）政策合規(guī)性偏離風(fēng)險(xiǎn)
政府投資項(xiàng)目依賴政策支持，如專項(xiàng)債券項(xiàng)目需符合支持領(lǐng)域。例如，淮北市審計(jì)揭示某游樂場、購物廣場項(xiàng)目因盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)、決策不科學(xué)導(dǎo)致爛尾；廣東省審計(jì)廳指出部分項(xiàng)目存在“未批先建”、“先建后批”等違反基本建設(shè)程序問題。
（2）需求評估與可行性論證失實(shí)風(fēng)險(xiǎn)
可行性研究報(bào)告流于形式，市場需求預(yù)測虛高，資源環(huán)境承載能力評估不足等，可能導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)模與實(shí)際需求不符。例如，岳陽市審計(jì)發(fā)現(xiàn)因地質(zhì)勘察不準(zhǔn)確，導(dǎo)致施工中需變更基礎(chǔ)設(shè)計(jì)甚至另選址，造成重大損失；湖南省審計(jì)廳指出普遍存在的“三邊工程”，即邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)模與實(shí)際需求脫節(jié)、建成后利用率低下。
（3）資金測算風(fēng)險(xiǎn)
資金測算不準(zhǔn)確是常見問題，資金測算過低可能導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中資金缺口，影響進(jìn)度和質(zhì)量；資金測算過高則可能造成資金閑置，降低資金使用效率。例如，淮北市審計(jì)指出某醫(yī)院項(xiàng)目因設(shè)計(jì)方案反復(fù)變更，導(dǎo)致預(yù)算價(jià)2800萬元送審結(jié)算價(jià)達(dá)1.1億元。
2.規(guī)避策略
（1）政策合規(guī)性審查
項(xiàng)目單位在謀劃階段應(yīng)深入研究政策法規(guī)，確保項(xiàng)目符合政策要求。嚴(yán)格執(zhí)行重大項(xiàng)目集體決策、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查等程序，杜絕個(gè)人主觀意志主導(dǎo)決策，重大決策過程及依據(jù)留痕備查。
（2）科學(xué)的需求評估和資金測算
項(xiàng)目單位應(yīng)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行需求評估，開展深度市場調(diào)研、資源環(huán)境承載力評價(jià)、工程地質(zhì)詳勘及經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性分析，避免“可研報(bào)告走過場”等問題。同時(shí)，全面測算項(xiàng)目全生命周期成本，合理預(yù)估資金來源和缺口，避免后期審計(jì)發(fā)現(xiàn)資金使用不合理。
（二）工程規(guī)劃設(shè)計(jì)與招標(biāo)階段：風(fēng)險(xiǎn)前置與程序規(guī)范
1.審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)
（1）規(guī)劃設(shè)計(jì)與變更風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目規(guī)劃不合理可能導(dǎo)致施工階段頻繁變更，增加成本和工期延誤風(fēng)險(xiǎn)。例如，淮北市審計(jì)發(fā)現(xiàn)某醫(yī)院項(xiàng)目因規(guī)劃設(shè)計(jì)隨意性大、操作性不強(qiáng)，多次變更設(shè)計(jì)致成本大幅增加；岳陽市審計(jì)指出因設(shè)計(jì)深度不足、脫離實(shí)際導(dǎo)致施工階段變更頻繁，實(shí)際投資遠(yuǎn)超預(yù)算。
（2）招投標(biāo)程序失效風(fēng)險(xiǎn)
招投標(biāo)階段也是審計(jì)問題頻發(fā)的階段，此階段問題將直接導(dǎo)致審計(jì)認(rèn)定程序違規(guī)。例如，規(guī)避公開招標(biāo)，違規(guī)采用邀請招標(biāo)方式；招標(biāo)文件存在缺陷，如清單量或圖紙錯(cuò)誤，設(shè)置歧視性條款等；圍標(biāo)串標(biāo)、資質(zhì)掛靠問題層出不窮，涉案金額巨大。
2.規(guī)避策略
（1）優(yōu)化項(xiàng)目規(guī)劃和設(shè)計(jì)
項(xiàng)目單位應(yīng)組織專家對項(xiàng)目規(guī)劃和設(shè)計(jì)進(jìn)行聯(lián)合評審，確保規(guī)劃布局合理、功能分區(qū)明確。委托有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，確保設(shè)計(jì)文件完整、深度足夠，避免后期審計(jì)發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)缺陷。
（2）嚴(yán)格規(guī)范招標(biāo)程序與合同管理
對達(dá)到法定限額項(xiàng)目必須依法公開招標(biāo)，嚴(yán)謹(jǐn)編制招標(biāo)文件及工程量清單，確保與經(jīng)審核的設(shè)計(jì)圖紙一致。合同條款須與招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容完全一致，明確工程范圍、計(jì)價(jià)方式、變更程序、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、違約責(zé)任等關(guān)鍵條款。
（三）工程建設(shè)與資金管理階段：風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)與過程嚴(yán)控
1.審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分析
（1）工程管理風(fēng)險(xiǎn)
施工單位轉(zhuǎn)包違法分包、掛靠施工是各地審計(jì)重點(diǎn)；簽證不實(shí)、虛報(bào)工程量也是各省普遍問題，如淮北市某綠化工程土方虛報(bào)超百萬；工程質(zhì)量存在安全隱患，發(fā)生偷工減料、以次充好等情況；其他還有監(jiān)理記錄缺失、簽證不實(shí)等情況。
（2）資金使用風(fēng)險(xiǎn)
資金使用過程中可能出現(xiàn)挪用、超預(yù)算支出，或因進(jìn)度滯后導(dǎo)致資金閑置等；此外還有支付依據(jù)不足、發(fā)票不合規(guī)等問題，例如，江蘇省審計(jì)廳指出工程款撥付僅憑收據(jù)入賬。
（3）項(xiàng)目變更風(fēng)險(xiǎn)
變更程序不規(guī)范、變更費(fèi)用失控可能導(dǎo)致項(xiàng)目成本大幅增加，變更費(fèi)用超出預(yù)算，“三超”現(xiàn)象普遍存在，即概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算。
2.規(guī)避策略
（1）強(qiáng)化現(xiàn)場管控與監(jiān)督效能
項(xiàng)目單位應(yīng)壓實(shí)首要責(zé)任，嚴(yán)格核查施工單位現(xiàn)場管理人員與投標(biāo)承諾一致性，嚴(yán)厲打擊轉(zhuǎn)包掛靠行為。同時(shí)，加強(qiáng)對監(jiān)理等第三方單位考核，明確其獨(dú)立監(jiān)督職責(zé)，對變更、隱蔽工程驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)嚴(yán)格監(jiān)督并留存過程記錄，避免后期審計(jì)發(fā)現(xiàn)管理缺位或監(jiān)督失效。
（2）嚴(yán)格資金閉環(huán)監(jiān)管
項(xiàng)目單位須建立嚴(yán)格的資金管理制度，確保資金專款專用。工程款支付必須依據(jù)合規(guī)合同、有效進(jìn)度證明、規(guī)范發(fā)票及完備簽證，嚴(yán)禁僅憑收據(jù)或白條支付，并定期向財(cái)政部門報(bào)告資金使用情況。
（3）規(guī)范項(xiàng)目變更管理
項(xiàng)目單位應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定程序進(jìn)行變更審批，合理測算變更費(fèi)用并進(jìn)行審核。對變更情況進(jìn)行詳細(xì)記錄，確保變更過程透明、合規(guī)，避免后期審計(jì)發(fā)現(xiàn)變更費(fèi)用失控。
（四）項(xiàng)目運(yùn)營與償債管理階段：績效追蹤與風(fēng)險(xiǎn)緩釋
1.審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分析
（1）運(yùn)營效能低下風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目建成后運(yùn)營管理不善、實(shí)際收益遠(yuǎn)低于可研預(yù)測、資產(chǎn)閑置或利用率低、缺乏有效績效考核機(jī)制等。
（2）償債保障不足風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目收益未能按時(shí)足額歸集至償債專戶，償債資金來源不穩(wěn)定或覆蓋不足，觸發(fā)財(cái)政償付風(fēng)險(xiǎn)。
2.規(guī)避策略
（1）建立市場化運(yùn)營與績效管理機(jī)制
明確運(yùn)營主體與模式，參考江蘇省、福建省審計(jì)建議，建立可量化、可追蹤的運(yùn)營績效考核指標(biāo)體系，將運(yùn)營績效與運(yùn)營補(bǔ)貼、管理費(fèi)支付等掛鉤，定期開展運(yùn)營后評價(jià)。
（2）健全收益歸集監(jiān)控與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制
嚴(yán)格鎖定項(xiàng)目收益來源賬戶，建立高效、封閉的收益歸集路徑，確保收益優(yōu)先、足額劃轉(zhuǎn)至償債資金專戶；構(gòu)建償債能力動(dòng)態(tài)監(jiān)測與預(yù)警模型，定期評估項(xiàng)目現(xiàn)金流、收益實(shí)現(xiàn)率、償債覆蓋率等關(guān)鍵指標(biāo)。
參考資料：
[1]《中華人民共和國審計(jì)法》（2021），2022年
[2]《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》，2010年
[3]審計(jì)知識問答，中華人民共和國審計(jì)署
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[5]淺談?wù)顿Y項(xiàng)目主要問題的成因與對策，江蘇省審計(jì)廳
[6]關(guān)于目前政府投資項(xiàng)目存在的問題及審計(jì)建議，湖南省審計(jì)廳
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[8]政府投資建設(shè)項(xiàng)目存在的突出問題及審計(jì)建議，淮北市審計(jì)局
[9]政府投資項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的突出問題及建議，岳陽市審計(jì)局
[10]2023年專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)管理使用情況專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改報(bào)告，墨江縣審計(jì)局
[11]審計(jì)局對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，重點(diǎn)審計(jì)哪些內(nèi)容，蒙陰縣審計(jì)局
[12]措施地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目審計(jì)中存在的問題及建議，聊城市審計(jì)局
[13]淺談地方政府專項(xiàng)債審計(jì)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)，合肥市審計(jì)局
[14]政府投資項(xiàng)目審計(jì)的對象和內(nèi)容主要有哪些，渦陽縣審計(jì)局
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