一、引言
隨著政府投資項目的不斷增加，投資規(guī)模持續(xù)擴大，政府投資項目在推動經(jīng)濟發(fā)展、改善民生方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。同時，政府投資項目在謀劃、實施和運營過程中也伴隨著諸多風險。審計作為政府投資項目的重要監(jiān)督手段，能夠通過獨立、客觀的審查，發(fā)現(xiàn)項目中的潛在問題，確保項目順利實施。因此，從審計角度出發(fā)，研究如何在項目全生命周期規(guī)避風險，具有重要的現(xiàn)實意義。
二、政府投資項目審計概述
（一）審計定義與范圍
根據(jù)《中華人民共和國審計法》及《中華人民共和國審計法實施條例》相關(guān)規(guī)定，政府投資項目審計是指審計機關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執(zhí)行情況和竣工決算情況實施的審計。
審計范圍包括項目謀劃階段的審批文件、資金來源、施工資質(zhì)審查，項目實施階段的資金使用、工程進度、工程質(zhì)量監(jiān)督，以及項目運營階段的績效評估、資產(chǎn)運營效益審查等。
專項債券項目、中央預算內(nèi)資金項目和超長期特別國債項目等不同類型的政府投資項目，雖然資金來源和使用方向各有特點，但審計的核心內(nèi)容均聚焦于項目的合規(guī)性、效益性和可持續(xù)性。
（二）審計目標與原則
政府投資項目審計的目標是確保項目資金使用合法合規(guī)，提高項目實施效益，防范項目風險。審計遵循以下原則：一是合法性原則，即審計工作嚴格依據(jù)國家法律法規(guī)和政策要求進行，項目謀劃方向符合政策導向；二是客觀性原則，要求審計人員以事實為依據(jù)，如實反映項目情況；三是效益性原則，注重對項目經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的綜合評估，推動項目實現(xiàn)最佳效益。
（三）政府投資項目審計對象與內(nèi)容
1.審計的對象
(1)政府投資和以政府投資為主的建設項目；
(2)全部和主要使用政府部門管理或受政府委托管理的公共資金的項目；
(3)政府和社會資本合作（PPP新機制項目）；
(4)國有和國有資本占控股地位或主導地位的企業(yè)（含金融機構(gòu)）投資的項目；
(5)其他關(guān)系到國家利益和公共利益的重大公共工程項目。
2.審計重點
(1)履行基本建設程序情況：重點核查從立項、可行性研究、初步設計、施工許可到竣工驗收的全流程審批手續(xù)是否完整合規(guī)，是否存在未批先建、越權(quán)審批、程序倒置等問題，各環(huán)節(jié)批復文件是否具備法定效力。
(2)投資控制和資金管理使用情況：審查概算調(diào)整是否履行法定審批程序、有無超概算且未獲批的情況；核查專賬管理是否實現(xiàn)?？顚Ｓ茫欠翊嬖跀D占、挪用、截留項目資金的現(xiàn)象；監(jiān)督支付結(jié)算是否嚴格依據(jù)合同約定和工程進度，有無虛報冒領(lǐng)、超前支付等問題。
(3)項目建設管理情況：檢查法人責任制是否健全，項目法人機構(gòu)設置、職責分工是否明確；嚴格審計招投標范圍、程序是否合規(guī)，是否存在規(guī)避招標、虛假招標、圍標串標等行為；核實合同履約是否全面到位，有無擅自變更合同內(nèi)容、違約不追責等情況；審查工程變更的審批權(quán)限、論證程序是否規(guī)范，變更依據(jù)是否充分合理。
(4)有關(guān)政策措施執(zhí)行和規(guī)劃實施情況：驗證項目建設是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃，規(guī)劃目標落實是否存在偏差；核查產(chǎn)業(yè)準入標準執(zhí)行情況，有無引入限制類、淘汰類產(chǎn)業(yè)項目。
(5)工程質(zhì)量情況：抽檢材料檢測流程是否規(guī)范，檢測報告是否真實可靠，進場材料是否全覆蓋檢驗；審查工序驗收記錄是否完整，隱蔽工程驗收手續(xù)是否齊全、簽字是否規(guī)范；評估實體質(zhì)量是否符合設計文件和國家強制性標準，有無結(jié)構(gòu)安全隱患、功能性缺陷等質(zhì)量問題。
(6)設備、物資和材料采購情況：核查采購是否嚴格執(zhí)行政府采購目錄及限額標準，公開招標的信息發(fā)布、供應商遴選、評標定標等環(huán)節(jié)是否公開透明；檢查采購驗收流程是否規(guī)范，驗收結(jié)果與合同約定是否一致；監(jiān)督付款是否與驗收合格證明掛鉤，有無質(zhì)次價高、虛假采購等問題。
(7)土地利用和征地拆遷情況：審計土地審批是否符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求，有無未批先用、非法占地、違規(guī)改變土地用途等行為；核實拆遷補償標準是否公開公示，補償資金是否足額、及時發(fā)放到被拆遷人手中；檢查安置方案是否全面落實，安置住房質(zhì)量、配套設施是否達標，有無遺留信訪問題。
(8)環(huán)境保護情況：對照環(huán)評批復要求，檢查環(huán)保設施是否與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用；監(jiān)測環(huán)保設施運行是否穩(wěn)定，污染物排放是否達到國家標準，在線監(jiān)測數(shù)據(jù)是否真實準確；核查施工期揚塵、噪聲、廢水處理等環(huán)保措施是否到位，有無造成生態(tài)破壞或環(huán)境污染事件。
(9)工程造價情況：核實工程計量是否以現(xiàn)場實際完成工作量為依據(jù)，有無多計、重計、虛增工程量的情況；審查計價依據(jù)是否符合現(xiàn)行定額、取費標準及政策文件，材料價格調(diào)整是否真實合規(guī)；監(jiān)督結(jié)算審核是否履行三級復核程序，審核結(jié)果是否客觀公正，有無高估冒算、虛報工程造價的問題。
(10)竣工決算情況：檢查竣工圖是否完整反映工程實際建設情況，與設計變更、現(xiàn)場簽證是否一致；核實變更簽證的審批手續(xù)是否齊全，變更內(nèi)容是否真實必要，費用計取是否合理；審查資產(chǎn)移交清單是否清晰完整，固定資產(chǎn)入賬價值是否準確，賬實、賬證、賬賬是否相符，有無資產(chǎn)流失問題。
(11)投資績效情況：分析項目投入產(chǎn)出比是否合理，建設成本控制是否有效；評估項目運營效益，包括經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益是否達到預期目標；核查項目功能是否充分發(fā)揮，有無建成后閑置、利用率低等資源浪費現(xiàn)象，是否實現(xiàn)規(guī)劃時的核心目標。
(12)其他需要重點審計內(nèi)容：排查項目建設過程中存在的重大廉政風險、資金鏈風險、工程安全風險等是否有效識別和防控；對舉報線索反映的違法違規(guī)問題是否深入核查、嚴肅處理；梳理歷史遺留問題的成因及影響，審查是否制定切實可行的解決方案并推動落實。
三、項目風險與規(guī)避策略
（一）項目謀劃與申報階段：風險聚焦與源頭防控
1.審計風險
（1）政策合規(guī)性偏離風險
政府投資項目依賴政策支持，如專項債券項目需符合支持領(lǐng)域。例如，淮北市審計揭示某游樂場、購物廣場項目因盲目追求高標準、決策不科學導致爛尾；廣東省審計廳指出部分項目存在“未批先建”、“先建后批”等違反基本建設程序問題。
（2）需求評估與可行性論證失實風險
可行性研究報告流于形式，市場需求預測虛高，資源環(huán)境承載能力評估不足等，可能導致項目規(guī)模與實際需求不符。例如，岳陽市審計發(fā)現(xiàn)因地質(zhì)勘察不準確，導致施工中需變更基礎(chǔ)設計甚至另選址，造成重大損失；湖南省審計廳指出普遍存在的“三邊工程”，即邊勘察、邊設計、邊施工現(xiàn)象，導致項目規(guī)模與實際需求脫節(jié)、建成后利用率低下。
（3）資金測算風險
資金測算不準確是常見問題，資金測算過低可能導致項目實施過程中資金缺口，影響進度和質(zhì)量；資金測算過高則可能造成資金閑置，降低資金使用效率。例如，淮北市審計指出某醫(yī)院項目因設計方案反復變更，導致預算價2800萬元送審結(jié)算價達1.1億元。
2.規(guī)避策略
（1）政策合規(guī)性審查
項目單位在謀劃階段應深入研究政策法規(guī)，確保項目符合政策要求。嚴格執(zhí)行重大項目集體決策、專家論證、風險評估、合法性審查等程序，杜絕個人主觀意志主導決策，重大決策過程及依據(jù)留痕備查。
（2）科學的需求評估和資金測算
項目單位應委托專業(yè)機構(gòu)進行需求評估，開展深度市場調(diào)研、資源環(huán)境承載力評價、工程地質(zhì)詳勘及經(jīng)濟技術(shù)可行性分析，避免“可研報告走過場”等問題。同時，全面測算項目全生命周期成本，合理預估資金來源和缺口，避免后期審計發(fā)現(xiàn)資金使用不合理。
（二）工程規(guī)劃設計與招標階段：風險前置與程序規(guī)范
1.審計風險
（1）規(guī)劃設計與變更風險
項目規(guī)劃不合理可能導致施工階段頻繁變更，增加成本和工期延誤風險。例如，淮北市審計發(fā)現(xiàn)某醫(yī)院項目因規(guī)劃設計隨意性大、操作性不強，多次變更設計致成本大幅增加；岳陽市審計指出因設計深度不足、脫離實際導致施工階段變更頻繁，實際投資遠超預算。
（2）招投標程序失效風險
招投標階段也是審計問題頻發(fā)的階段，此階段問題將直接導致審計認定程序違規(guī)。例如，規(guī)避公開招標，違規(guī)采用邀請招標方式；招標文件存在缺陷，如清單量或圖紙錯誤，設置歧視性條款等；圍標串標、資質(zhì)掛靠問題層出不窮，涉案金額巨大。
2.規(guī)避策略
（1）優(yōu)化項目規(guī)劃和設計
項目單位應組織專家對項目規(guī)劃和設計進行聯(lián)合評審，確保規(guī)劃布局合理、功能分區(qū)明確。委托有資質(zhì)的設計單位進行設計，確保設計文件完整、深度足夠，避免后期審計發(fā)現(xiàn)設計缺陷。
（2）嚴格規(guī)范招標程序與合同管理
對達到法定限額項目必須依法公開招標，嚴謹編制招標文件及工程量清單，確保與經(jīng)審核的設計圖紙一致。合同條款須與招標文件實質(zhì)性內(nèi)容完全一致，明確工程范圍、計價方式、變更程序、風險分擔、違約責任等關(guān)鍵條款。
（三）工程建設與資金管理階段：風險高發(fā)與過程嚴控
1.審計風險分析
（1）工程管理風險
施工單位轉(zhuǎn)包違法分包、掛靠施工是各地審計重點；簽證不實、虛報工程量也是各省普遍問題，如淮北市某綠化工程土方虛報超百萬；工程質(zhì)量存在安全隱患，發(fā)生偷工減料、以次充好等情況；其他還有監(jiān)理記錄缺失、簽證不實等情況。
（2）資金使用風險
資金使用過程中可能出現(xiàn)挪用、超預算支出，或因進度滯后導致資金閑置等；此外還有支付依據(jù)不足、發(fā)票不合規(guī)等問題，例如，江蘇省審計廳指出工程款撥付僅憑收據(jù)入賬。
（3）項目變更風險
變更程序不規(guī)范、變更費用失控可能導致項目成本大幅增加，變更費用超出預算，“三超”現(xiàn)象普遍存在，即概算超估算、預算超概算、決算超預算。
2.規(guī)避策略
（1）強化現(xiàn)場管控與監(jiān)督效能
項目單位應壓實首要責任，嚴格核查施工單位現(xiàn)場管理人員與投標承諾一致性，嚴厲打擊轉(zhuǎn)包掛靠行為。同時，加強對監(jiān)理等第三方單位考核，明確其獨立監(jiān)督職責，對變更、隱蔽工程驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)嚴格監(jiān)督并留存過程記錄，避免后期審計發(fā)現(xiàn)管理缺位或監(jiān)督失效。
（2）嚴格資金閉環(huán)監(jiān)管
項目單位須建立嚴格的資金管理制度，確保資金專款專用。工程款支付必須依據(jù)合規(guī)合同、有效進度證明、規(guī)范發(fā)票及完備簽證，嚴禁僅憑收據(jù)或白條支付，并定期向財政部門報告資金使用情況。
（3）規(guī)范項目變更管理
項目單位應嚴格按照規(guī)定程序進行變更審批，合理測算變更費用并進行審核。對變更情況進行詳細記錄，確保變更過程透明、合規(guī)，避免后期審計發(fā)現(xiàn)變更費用失控。
（四）項目運營與償債管理階段：績效追蹤與風險緩釋
1.審計風險分析
（1）運營效能低下風險
項目建成后運營管理不善、實際收益遠低于可研預測、資產(chǎn)閑置或利用率低、缺乏有效績效考核機制等。
（2）償債保障不足風險
項目收益未能按時足額歸集至償債專戶，償債資金來源不穩(wěn)定或覆蓋不足，觸發(fā)財政償付風險。
2.規(guī)避策略
（1）建立市場化運營與績效管理機制
明確運營主體與模式，參考江蘇省、福建省審計建議，建立可量化、可追蹤的運營績效考核指標體系，將運營績效與運營補貼、管理費支付等掛鉤，定期開展運營后評價。
（2）健全收益歸集監(jiān)控與風險預警機制
嚴格鎖定項目收益來源賬戶，建立高效、封閉的收益歸集路徑，確保收益優(yōu)先、足額劃轉(zhuǎn)至償債資金專戶；構(gòu)建償債能力動態(tài)監(jiān)測與預警模型，定期評估項目現(xiàn)金流、收益實現(xiàn)率、償債覆蓋率等關(guān)鍵指標。
參考資料：
[1]《中華人民共和國審計法》（2021），2022年
[2]《中華人民共和國審計法實施條例》，2010年
[3]審計知識問答，中華人民共和國審計署
[4]政府投資審計項目務必關(guān)注的7大問題，廣東省審計廳
[5]淺談政府投資項目主要問題的成因與對策，江蘇省審計廳
[6]關(guān)于目前政府投資項目存在的問題及審計建議，湖南省審計廳
[7]重點投資項目審計存在的問題及對策建議，福建省審計廳
[8]政府投資建設項目存在的突出問題及審計建議，淮北市審計局
[9]政府投資項目審計中發(fā)現(xiàn)的突出問題及建議，岳陽市審計局
[10]2023年專項債券項目資產(chǎn)管理使用情況專項審計發(fā)現(xiàn)問題整改報告，墨江縣審計局
[11]審計局對政府投資項目進行審計時，重點審計哪些內(nèi)容，蒙陰縣審計局
[12]措施地方政府專項債券項目審計中存在的問題及建議，聊城市審計局
[13]淺談地方政府專項債審計應關(guān)注的重點，合肥市審計局
[14]政府投資項目審計的對象和內(nèi)容主要有哪些，渦陽縣審計局
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