一、“新機制”新在哪
（一）專項債券管理機制
2024年12月25日，為更好發(fā)揮地方政府專項債券（以下簡稱專項債券）強基礎、補短板、惠民生、擴投資等積極作用，優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制，國務院辦公廳印發(fā)《國務院辦公廳關于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號）。
（二）政府和社會資本合作新機制
為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發(fā)民間投資活力，2023年11月08日國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）的通知。
二、領域分析
《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）提出的合理把握的重點領域，與專項債券行業(yè)分類及專項債券可用作項目資本金的行業(yè)高度吻合。
三、典型案例
案例1 | A市農村生態(tài)環(huán)境治理生活污水一體化建設PPP項目
項目投資總額64389.81萬元，資金籌措包括項目單位自籌、發(fā)行專項債券、銀行借款方式。其中，項目自有資金12945.35萬元，債務資金51444.46萬元（申請專項債券資金15100.00萬元，銀行借款36344.46萬元）。
A市某區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局作為政府方與社會資本方簽訂PPP合同。2021年8月13日，PPP 項目公司設立，由社會資本方持股95%，政府方下屬國有公司持股5%。
A市某區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局作為項目單位申請專項債券，項目總投資64389.81萬元，2024年共發(fā)行專項債券15100.00萬元。
信息來源：專項債券信息網
案例2 | B市高速公路建設PPP項目
項目由B市交通運輸局作為項目實施單位（政府方）與社會資本方，于2019年簽訂PPP協(xié)議。
項目公司：由B市下屬國有公司（占股49%）作為政府方出資代表與社會資本方（占股51%）共同出資注冊項目公司。由項目公司對本項目融建運全過程負責，并在政府和社會資本合作項目合同約定的合作期限滿后，按照政府和社會資本合作項目合同的約定將符合移交要求的項目及其附屬設施、項目用地及相關資料無償移交給項目實施機構指定的機構。
B市下屬國有公司作為申報主體同步申請專項債券資金，已累計發(fā)行債券資金12.00億元，全部作為該項目的資本金。
四、專項債券作PPP項目資本金的優(yōu)勢分析
專項債券作重大項目資本金具有天然優(yōu)勢，能夠有效緩解社會資本方建設資金壓力，滿足資本金比例要求。根據2024年1月27日政府和社會資本合作新機制問答，專項債券可作為“政府投資”支持采用資本金注入方式，補充項目資本金。
五、建立風險管理機制
1.納入政府性基金預算管理。專項債券用作資本金相比與用作債務性資金既有優(yōu)勢，同時由于受償順序較后，可能存在更高的償債風險。因此，建議將專項債券用作資本金還本付息納入政府性基金預算管理，由政府性基金預算作為償債兜底，避免由于項目運營不當產生債務風險。
2.做好資金預備工作。專項債券審核發(fā)行在時間和金額上具有不確定性，為確保項目按計劃建設，建議安排財政資金等配套資金作為備付金，彌補專項債券資金未下達的資金缺口，待專項基金籌集完成后歸墊。
3.建立全生命周期監(jiān)管系統(tǒng)，加強項目動態(tài)風險監(jiān)測。合理分配政府方和社會資本方承擔風險，做好風險預測和應急方案。建立全生命周期績效考核制度，強化監(jiān)督管理，確保項目按計劃建設運營。
六、總結
新機制下政府與社會資本合作的模式日益規(guī)范化，對項目本身的各項要求也更加嚴格。將專項債券與PPP項目有機結合，或許能夠充分發(fā)揮專項債券融資成本低、作為項目資本金的優(yōu)勢，同時引入社會資本先進的技術管理機制和創(chuàng)新活力，提供更高質量的基礎設施和公共事業(yè)服務，是未來推動政府與社會資本合作的重要探索路徑之一，具備條件的地方或許可以嘗試探索，為可能的政策空間積累經驗。
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