全國首批發(fā)行新增土地儲備專項債券。2017年7月，北京市是《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》實施后，全國首批并且是首家發(fā)行土地儲備專項債券的省市。2025年2月12日，北京市公布了政府專項債券（五至十七期）發(fā)行計劃，計劃發(fā)行總額462.90億元，其中涉及土地儲備25個項目，成為土儲專項債重啟以來第一個發(fā)行地區(qū)。新預算法實施后，各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款，土儲專項債成為土地儲備資金的主要來源。城市開發(fā)的需要，北京市在新增土地儲備方面結合本地實際出臺了一系列的制度文件，形成了完備的管理體系，具有重要的參考意義，北京泓創(chuàng)智勝咨詢有限公司總結了北京新增土儲項目制度要點，以供參考。泓創(chuàng)智勝客戶可聯(lián)系項目經(jīng)理獲取完整資料。主要制度文件：
1、《北京市儲備開發(fā)及棚改等土地開發(fā)類項目成本管理細則》（京規(guī)自發(fā)〔2021〕449號）2、《關于進一步規(guī)范土地一級開發(fā)項目管理費和利潤管理的通知》(京規(guī)自發(fā)【2021】303號)3、《關于進一步規(guī)范我市土地儲備開發(fā)項目涉企保證金及監(jiān)管資金有關事宜的通知》（京規(guī)自發(fā)〔2021〕246號）4、《關于優(yōu)化土地儲備開發(fā)項目審批流程的意見》（京審改辦函〔2014〕2號 ）5、《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）6、《北京市土地儲備項目竣工財務決算管理暫行辦法》京財經(jīng)二〔2012〕2686號7、《土地儲備資金財務管理辦法》的通知（財綜〔2018〕8號）
目錄
六、總結
新增土儲儲備流程已經(jīng)非常成熟，北京市將土地儲備流程與政府投資項目流程相結合出臺了《關于優(yōu)化土地儲備開發(fā)項目審批流程的意見》（京審改辦函〔2014〕2號 ），對于新增土儲項目要求進行立項審批（項目建議書）、用地審批（項目用地預審）和規(guī)劃審批（建設項目規(guī)劃），本批次發(fā)行項目以上3條作為項目成熟度的判斷標準，北京市要求新增土儲項目啟動前原則上應符合土地利用總體規(guī)劃，具備控制性詳細規(guī)劃，具體流程如下：項目經(jīng)市政府批準后，項目主體依據(jù)市政府審批文件申報授權及規(guī)劃條件。對于儲備機構為主體項目，由規(guī)劃部門出具建設項目規(guī)劃條件(土地儲備前期整理)后國土部門核發(fā)授權批復；對于企業(yè)為主體項目，由國土部門核發(fā)授權批復后規(guī)劃部門出具建設項目規(guī)劃條件(土地儲備前期整理)。項目主體根據(jù)建設項目規(guī)劃條件(土地儲備前期整理)和北京市固定資產(chǎn)投資項目審批流程，辦理后續(xù)相關審批事項。項目規(guī)劃條件明確且項目主體取得發(fā)展改革部門的預審告知單后向國土部門申報項目用地預審，涉及地質災害評估的項目在用地預審中予以明確，由項目主體負責編制地質災害評估報告。項目主體與被征地農村集體經(jīng)濟組織或村民委員會在不低于我市征地補償費最低保護標準的基礎上，協(xié)商簽訂征地補償安置協(xié)議。區(qū)縣人民政府組織編制一書四方案即《建設用地項目呈報說明書》、《農地轉用方案》、《補充耕地方案》、《征收土地方案》、《供地方案》,由國土部門上報市政府批準征地批復，項目主體實施具體征地工作完成后，向國土部門申請辦理征地結案。若項目不涉及集體土地征收，僅涉及國有農用地轉用，只需辦理國有農用地轉用手續(xù)。在項目征地或農轉用過程中若有涉林事項，項目主體需取得園林綠化主管部門審批手續(xù)后再行辦理土地征收與農地轉用審批。項目涉及國有土地房屋拆遷，若符合征收條件，由項目主體向區(qū)縣政府提出申請，區(qū)縣政府作出征收決定后，由房屋征收部門與房屋被征收人協(xié)商征收補償安置事宜；若不符合征收條件，由項目主體依據(jù)區(qū)縣政府制定的房屋拆遷補償標準指導意見與房屋被拆遷人協(xié)商具體房屋拆遷補償安置事宜。項目涉及集體土地拆遷，由項目單位取得建設部門核發(fā)的項目拆遷許可證后，依據(jù)區(qū)縣政府制定的拆遷補償標準指導意見組織具體拆遷安置工作。（1）項目設計綜合。規(guī)劃部門審批項目設計綜合。（2）項目市政工程規(guī)劃條件。規(guī)劃部門核發(fā)項目市政工程規(guī)劃條件。（3）建設用地規(guī)劃許可證(市政)。規(guī)劃部門核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證。（4）建設工程規(guī)劃許可證(市政)。規(guī)劃部門核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。（5）施工許可證(市政)。建設部門核發(fā)施工許可證。待相關工作完成后，儲備機構為主體項目可向國土部門申請核發(fā)國有土地使用證。上述土地一級開發(fā)工作完成，各部門就建設項目規(guī)劃條件(土地儲備前期整理)和北京市固定資產(chǎn)投資項目審批流程中明確的各項工作驗收(審核)通過后，規(guī)劃部門核發(fā)建設項目規(guī)劃條件(土地儲備供應),項目主體取得建設項目規(guī)劃條件(土地儲備供應)后即視各事項均已通過驗收審核。
待項目上述工作完成后，國土部門組織入市交易相關工作。
實施嚴格的成本控制，在項目實施前期統(tǒng)一全市土儲項目成本科目和依據(jù)，在項目實施過程中采用全過程成本監(jiān)管，出臺了《北京市儲備開發(fā)及棚改等土地開發(fā)類項目成本管理細則》（京規(guī)自發(fā)〔2021〕449號）。對于儲備開發(fā)項目及棚改項目土地開發(fā)成本主要包括前期費用、征地補償費及相關稅費、收購補償費、房屋征收(拆遷)補償費及相關費用、市政基礎設施建設費用、財務費用其他費用、利潤或管理費、兩稅兩費、審計費、清算費用等其他土地開發(fā)類項目參照上述項目成本內容建立相應的土地開發(fā)成本內容清單。主要包括：實施方案編制費、項目建議書(可研報告)編制費、用地普測及撥地釘樁費、地質災害評估費、勘測定界相關費用、招標代理服務費及其他經(jīng)審核可計入土地儲備開發(fā)成本的費用。主要依據(jù)：相關行業(yè)收費標準、規(guī)定，協(xié)議約定。征地補償工作應完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制，立足于保障和改善被征地農民生活水平及長遠生計。主要包括：土地補償費、人員安置費、青苗及地上附著物補償費、征地相關稅費(耕地開墾費、耕地占用稅、防洪費等)、土地一級開發(fā)項目征地不可預見費等。主要依據(jù)：征地協(xié)議、征地批復及征地結案，征地不可預見費按照不高于征地工作預計發(fā)生部分的5%計取。涉及產(chǎn)權調換方式實施房屋征收或以房屋安置方式實施拆遷補償?shù)?，原則上應在項目供地前完成，不納入供地條件。主要包括：國有企業(yè)用地收購補償費、拆遷補償費、拆遷服務費、拆遷評估費、拆除費、土地一級開發(fā)項目拆遷不可預見費、收購儲備項目不可預見費等。主要依據(jù)：區(qū)(縣)政府拆遷政策、政府批準文件、拆遷協(xié)議、收購合同、委托合同等，拆遷不可預見費按照不高于拆遷工作預計發(fā)生部分的10%計取，收購儲備項目的不可預見費按照不高于收購成本的3%計取。主要包括：可計入土地儲備開發(fā)成本中的道路、管線等市政基礎設施建設費用。主要依據(jù)：發(fā)展改革部門批復的立項核準中市政基礎設施的內容和金額、經(jīng)區(qū)(縣)發(fā)展改革部門批準的市政工程建設方案等相關文件。主要包括：土地儲備開發(fā)工作中相關投入產(chǎn)生的財務費用。對于本規(guī)則下發(fā)后新融資的項目，原則上融資利率按照不高于人民銀行同期同類貸款基準利率計取，若確需提高的，須報請土地儲備開發(fā)項目成本預審會專題審議。對于本規(guī)則下發(fā)前融資的項目，若采取銀行貸款方式融資，按照實際發(fā)生原則計取財務費用；若通過委托貸款、信托等其他方式融資，原則上按照人民銀行同期同類貸款基準利率計算財務費用，若確需提高的，須報請土地儲備開發(fā)項目成本預審會研判合理性。根據(jù)融資市場變化情況，每年將研究提出當年融資利率指導標準。對于企業(yè)為主體及儲備機構為主體委托企業(yè)帶資實施的一級開發(fā)項目，原則上企業(yè)自有資金比例不低于土地儲備開發(fā)成本的30%。（1）土地儲備開發(fā)項目中，根據(jù)項目成本、周期及完成情況，儲備機構開發(fā)成本部分可按照不高于2%計提管理費，企業(yè)融資部分利潤按照相關委辦局研究，并報市政府批準政策執(zhí)行。（2）對于本規(guī)則下發(fā)后提請審核的項目，財務費用不作為利潤或管理費的計提基數(shù)。主要包括：營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育附加費及北京市地方教育附加費。主要依據(jù)：兩稅兩費記取標準按照現(xiàn)行營業(yè)稅等稅費相關政策要求執(zhí)行。主要包括：場地看護費用，圍墻、圍擋費用，防塵網(wǎng)等。主要依據(jù)：相關行業(yè)收費標準、有關規(guī)定，協(xié)議約定。(十)審計費、委托入市交易服務費、地價評估費
主要依據(jù)：相關行業(yè)收費標準、有關規(guī)定，協(xié)議約定。
土儲專項債是土地儲備最主要的資金來源，截止2025年2月份北京市共發(fā)行土儲專項債533.47億元。土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規(guī)定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款。地方政府應在核定的債務限額內，根據(jù)本地區(qū)土地儲備相關政府性基金收入、地方政府性債務風險等因素，合理安排年度用于土地儲備的債券發(fā)行規(guī)模和期限。
根據(jù)《預算法》等法律法規(guī)規(guī)定，從2016年1月1日起，土地儲備資金從以下渠道籌集：一是財政部門從已供應儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發(fā)費用等儲備土地過程中發(fā)生的相關費用。二是財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；三是發(fā)行地方政府債券籌集的土地儲備資金；四是經(jīng)財政部門批準可用于土地儲備的其他資金；五是上述資金產(chǎn)生的利息收入。
部分地區(qū)采用建儲分離制度，棚戶區(qū)改造項目中專項債券不能用于土地拆遷、補償?shù)荣M用，北京市將棚戶區(qū)改造及儲備均列為土地儲備類項目，債券資金可用于征收、收購、優(yōu)先購買、收回土地以及儲備土地供應前的前期開發(fā)等土地儲備開支，不得用于土地儲備機構日常經(jīng)費開支。債券資金列入土地儲備資金，按土地儲備資金使用要求執(zhí)行。土地儲備機構所需的日常經(jīng)費，應當與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用。土地儲備資金的使用范圍包括：1、征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地需要支付的土地價款或征地和拆遷補償費用。包括土地補償費和安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，以及依法需要支付的與征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地有關的其他費用。2、征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地后進行必要的前期土地開發(fā)費用。儲備土地的前期開發(fā)，僅限于與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。各地不得借土地儲備前期開發(fā)，搭車進行與儲備宗地無關的上述相關基礎設施建設。3、按照本通知規(guī)定需要償還的土地儲備存量貸款本金和利息支出。
4、經(jīng)同級財政部門批準的與土地儲備有關的其他支出。包括土地儲備工作中發(fā)生的地籍調查、土地登記、地價評估以及管護中圍欄、圍墻等建設等支出。
無論是新增土儲還是收購存量，未來土地出讓價格一直是項目收益平衡的關鍵點，本批次新增土儲項目收益平衡未來土地價格的確定采用市場比較法（成交法、成本溢價法）和假設開發(fā)法（余額法），以市場比較法為主。本批次平衡方案中可采用政府性基金補貼，但發(fā)行項目均滿足收益要求未使用政府性基金補貼。根據(jù)《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范》要求，國有土地使用權出讓時，市、縣國土資源管理部門應當根據(jù)擬出讓地塊的條件和土地市場情況，依據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》組織對擬出讓地塊的正常土地市場價格進行評估，在此前提下，確定出讓底價。招拍掛底價的評估應在嚴格遵循《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》的前提下，依據(jù)估價原則，選用適當?shù)脑u估方法。1、確定土地招拍掛出讓底價應采取公開的市場價值標準在評估過程中，估價人員必須明確其評估的價格應當是在估價期日正常的市場氛圍中，各項規(guī)劃指標及利用條件的限定下，規(guī)劃設定用途、基礎設施開發(fā)程度、使用年限下的價格。特別需要注意的是，同一宗地，在用途、開發(fā)程度、使用年限等條件不變時，僅規(guī)劃指標及利用條件的一些調整，就足以使土地價格產(chǎn)生較大幅度的波動。根據(jù)“國六條”的政策和新《規(guī)范》的規(guī)定，編制國有土地出讓方案時，國土部門可將城市規(guī)劃、房產(chǎn)、建設部門確定的中低價位、中小套型普通商品住房的套型結構比例、房屋銷售價格限制、銷售對象等規(guī)劃條件和建設條件，作為土地出讓方案的重要內容這在以往規(guī)定了容積率、建筑密度、綠地率等指標的基礎上，又對土地的利用增加了更多的限制條件，所以在評估地價的時候，必須全面考慮這些條件的限制，精確計算擬出讓土地的市場價值。針對國有土地使用權招拍掛底價評估的特點，宜遵循的原則有替代原則、最有效利用原則、預期收益原則、需求與供給原則和多種方法相結合的原則等。按照評估原則與估價方法銜接一致的要求，評估土地招拍掛底價，首先應重點選用市場比較法和假設開發(fā)法。因為市場比較法充分考慮了在估價基準日近期市場上類似房地產(chǎn)的交易行情、市場承受能力，其測算的價格簡單明了，容易被交易雙方認同和接受。但要注意，已經(jīng)成交的市場交易案例并非都是真實客觀的市場價格，因此需要對各種影響地價的非正常因素進行判。定與修正，使之恢復到客觀的水平。假設開發(fā)法則充分考慮了擬出讓土地在規(guī)劃條件限制范圍內最有效的利用方式、建筑成本以及當前房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀和未來可能帶來的收益等因素。運用該方法測算的地價，實際上相當于競買人最終獲得出讓地塊所要支付的最高價格，這對競買人最終確定購買價或出讓方最終確定底價都具有一定的指導作用。運用上述兩種評估方法，相對而言也需要一定的前提條件，如果在市場不發(fā)達、缺乏交易案例，或無城市規(guī)劃主管部門審定的詳細規(guī)劃設計方案的情況下，也可以選取基準地價系數(shù)修正法和收益還原法等方法來進行評估，最終地價可選取多種評估方法所得結果的加權平均值。1、合理確定土地儲備規(guī)模。北京新增土儲發(fā)行以解決歷史、重大項目土地問題為主，包括機場、火車場站、地鐵站、高速公路、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技創(chuàng)新用、生態(tài)搬遷等用地為主。部分實施方案中要求對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、當?shù)刎斄顩r、年度土地供應量、年度地方政府債務限額、地方政府還款能力等因素進行了論述。2、嚴控土地成本。成本控制包括前端統(tǒng)籌、過程管理、組織實施、竣工結算等全周期，在項目實施的關鍵節(jié)點，當整體項目成本實際發(fā)生費用超過90%或供地面積超過70%后，對土地儲備開發(fā)實際成本進行詳細審核。
3、市場化選擇實施機構。對于土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務以及儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設，采用市場化方法選擇實施機構，本批次新增土儲專項債申報主體除了土儲中心外很大一部分是市場化選擇的公司。
