引言：
10月12日，財政部在國務院新聞發(fā)布會指出要研究完善項目管理機制，切實發(fā)揮政府投資引導帶動作用。近日，部分地區(qū)已經接到專項債券自審自發(fā)試點征求意見，根據我司長期調研、研究，當前專項債券管理中主要面臨五大問題，這也是專項債券自審自發(fā)試點中無法規(guī)避的問題。1、發(fā)行管理：債券發(fā)行與使用主體不一致，償債意識淡薄2、限額管理：限額分配與風險管理不匹配，正向激勵不明顯3、預算管理：預算制度與項目周期難兼容，資金難管理4、項目管理：項目“投建運”涉及單位多，管理鏈條長在新《預算法》和國務院文件的框架之下，地方政府融資機制進入轉型期，緊緊圍繞合理合法募集資金、提高資金使用效率、加強地方政府債務法律風險管理三大目標，朝著法治化、市場化、科學化方向演進，在上述頂層設計之下，我國目前初步形成了以《預算法》為法律依據、以《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》為制度框架、以國務院和財政部等有關部委下發(fā)的一系列文件為主的地方政府債券法律管理體系，具體主要由限額管理、預算管理、項目管理、資金使用管理、信息公開和常態(tài)化監(jiān)督機制等制度組成。
從專項債券全生命周期角度來看，已出臺的專項債券的管理制度重心聚焦在限額管理、項目管理和資金使用管理等前端，而對于專項債券風險管理核心的收入、運營和資產涉及的較少。從國家兩部委到各省財政與發(fā)改部門，以及地市級的主管部門，仍然圍繞專項債券的項目成熟度和融資平衡方案兩個主要方向進行項目審核，現已建立了較為成熟體系的項目審核工作制度。但是對于專項債券的投后管理，包括項目收入管理、運營管理、資產管理等并未出臺任何政策，目前仍處于空白狀態(tài)。當前專項債券管理主要有以下五個問題：1、發(fā)行管理：債券發(fā)行與使用主體不一致，償債意識淡薄轉貸普遍，“自發(fā)自還”并未真正建立。2014年財政部在上海等10個地區(qū)開展了地方政府債券自發(fā)自還試點工作，并于2017年在37個發(fā)行主體中正式采用自發(fā)自還的發(fā)行模式 。但是穿透來看，目前自發(fā)自還的模式不夠徹底，2023年全國發(fā)行主體本級新增債券發(fā)行額占當年新增債券占比為10.76%，轉貸比例為89.24%。2023年某省本級新增債券發(fā)行額占當年新增債券比例為0.92%，省級發(fā)行主體代區(qū)縣發(fā)行成為普遍現象。圖表 2：2018-2023年全國及某省發(fā)行主體本級發(fā)行情況
根據國家專項債券政策有關規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和經省級人民政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市（以下簡稱省級）人民政府是發(fā)行主體，省級政府對專項債券依法承擔全部償還責任。市縣級政府在舉借相關專項債務時，由省級政府代為發(fā)行專項債券、再轉貸市縣使用。從債權債務關系來看，省級人民政府是地方政府專項債券的發(fā)行主體，也是專項債券對外償還主體，債券資金的使用主體為基層政府，省級政府與地方政府間為轉貸關系。債券限額分配和發(fā)行的權力在上級政府，債券資金的“借用管還”的責任主體是基層地方政府，權責不對等，導致基層政府的償債意識淡薄，在思想上不重視項目收入的管理問題。發(fā)債主體和償債主體不完全一致，不利于強化地方政府償債責任和風險控制意識，不利于建立規(guī)范合理的債務管理和風險預警機制等，如何在省級層面建立地方政府專項債券自發(fā)自還的發(fā)行機制，發(fā)揮市場對債務風險的識別和防范機制成為地方政府債務管理的難點。2、限額管理：限額分配與風險管理不匹配，正向激勵不明顯專項債券實行限額管理，其中37個發(fā)行主體限額分配依據根據《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》（財預[2023]51號）執(zhí)行，由財政部主導分配；省本級及市縣新增限額由省級財政部門在財政部下達的本地區(qū)新增限額內測算分配，大部分省份依舊自身制定的新增地方政府債務限額分配管理辦法進行額度分配。圖表 3：地方政府債務限額的審批與發(fā)行流程
根據鐘寧樺《地方政府專項債務限額如何合理分配》研究，財政部對省級發(fā)行主體在專項債券額度分配中客觀因素占比73%，彈性因素占比27%，其中客觀因素主要以財力為基礎的，彈性因素主要以支出進度為基礎；省級發(fā)行主體對縣區(qū)專項債券額度分配中客觀因素占比63%，彈性因素占比37%。從客觀分配因素來看，在地方政府專項債券發(fā)展的初期階段，以財力作為限額分配的主要依據有現實性和階段性的特征，長遠來看從財力指標本身而言，并不能準備反應發(fā)行主體的償債能力。從主觀分配因素來看，無論是財政部還是省級管理部門在專項債券額度分配中核心因素是需求，未與專項債券的建管運掛鉤，造成大部分地區(qū)一味的追求項目儲備忽視后期管理。專項債券限額分配是債務管理工作的第一環(huán)，如果債券額度分配不與項目收入直接掛鉤，不從項目投資效益出發(fā)，不能直接反饋于項目投資結果，整個債務管理工作就會扭曲，專項債券項目也無法實現閉環(huán)。在當前整體儲備充足的情況下，建議調整專項債券額度分配中需求占比過高的問題，優(yōu)化財力計算公式，增加后期管理考核因素，建立項債券申報、發(fā)行、使用、償還的正向激勵機制，讓資金向管得好、用得好、投資效益明顯地區(qū)傾斜。3、預算管理：預算制度與項目周期難兼容，資金難管理專項債券納入納入政府性基金預算管理，到期采用一次性還本或分期還本的方式償還債務。專項債券通過項目經營產生的現金流償還債務，實現收益與融資的自平衡，要求年度平衡與項目全生命周期平衡。在實際中專項債券的收益平衡與預算管理的年度平衡難以實現完全契合，存在以下問題：一是在資金申請時專項債券資金按預算資金管理制度執(zhí)行，要求每年對資金需求進行申報，當年申請當年債券資金支出完畢，資金申請使用審報周期過長，部分已通過項目復申不通過，導致項目無法實施；二是在資金償還時當項目實際運營與實施方案完全一致時，按照政府性基金預算量入為出、收支平衡的原則編制，項目資金無法實現滾動累計到期一次性還本；當項目年度實際運營收入低于實施方案時，不同政府性基金科目之間不能調劑，只有兩種解決辦法一是從相應的公益性項目單位調入專項收入彌補（實際中往往不具備可操作性），二是項目周期內以接續(xù)發(fā)行的方式對不足部分進行再融資償還；當項目收益實現方式為一次性或短期內實現時，無法實現滾動累計到期償還，出現項目平衡，無法提前償還，但還要支付利息，降低了資金效益，增加了償債風險。4、項目管理：項目“投建運”涉及單位多，管理鏈條長專項債券項目從申報、投資、建設、運營到資產管理，涉及部門、環(huán)節(jié)過多，在管理體制上沒有統(tǒng)一的全流程管理單位，前重后輕現象普遍。目前地方政府專項債限額管理和項目管理由中央部門負責，作為地方政府專項債的發(fā)行、使用、償債主體缺乏自主性，債券管理與地方需求存在一定的不匹配。在市縣基層政府機關分類實施專項債項目，但機關單位普遍不具備投建管運能力，項目大多采用代建制后期鏈條過長涉及部門多。項目單位管理意識不強，責任履行不到位，普遍存在重謀劃、輕運營的情況。專項債券管理實行統(tǒng)一領導、分級負責，財政部門承擔歸口管理責任，各級財政負責本級專項債券的還本付息工作，市級財政對區(qū)縣財政和項目單位缺乏約束力，專項債券限額管理分為兩級，項目申報由財政和發(fā)改兩部門共同管理，資產管理歸屬國資委，建設運營由項目單位負責。財政部門在“借用管還”全流程監(jiān)管層面，對運營效益不佳、不能足額上繳收入的項目單位缺乏有效懲戒措施，還本付息對應的項目收入催繳困難。根據《關于進一步做好政府會計準則制度新舊銜接和加強行政事業(yè)單位資產核算的通知》（財會〔2018〕34號）規(guī)定按照“誰承擔管理維護職責、由誰入賬”的原則確定公共基礎設施的記賬主體。但“誰承擔管理維護職責、由誰入賬”的原則不能完全覆蓋所有項目。專項債項目中主體不一致的情況普遍存在，如申報單位和實施單位不一致，實施單位和建成后管理單位不一致，建成后管理單位和運營單位不一致。同時在資產管理中并沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標準，核算方式不夠統(tǒng)一，多數為靜態(tài)統(tǒng)計，實際資產變動狀況沒有能夠準確反映。對于農林類項目、村莊整治項目、老舊小區(qū)類、數據資產類項目資產登記困難。專項債券自審自發(fā)是專項債券管理中的一次飛躍，有利于切實發(fā)揮專項債券的投資帶動效應，但同時也面臨一系列的問題。不同于一般財政性資金，地方政府專項債是由中央管理的地方政府負責償還的債務性資金，在資金管理中除了財政性資金的支出管理外還有一個本息歸集的收入管理。當專項債券進入運營期后，財政專項債券管理的重心由前期的資金支出管理逐步轉移至資金收入管理，項目單位則由工程管理轉移至運營管理。結合專項債券管理制度要求，通過“支出+收入”構建財政對專項債券的閉環(huán)管理。同時將財政管理與項目管理相結合，提出了“雙掛鉤1+4”專項債管理方案。雙掛鉤即將支出管理與工程管理、收入管理與運營管理掛鉤，1為一個專項債券管理辦法，4為償債備付金方案、運營管理方案、資產管理方案和監(jiān)督管理方案?！半p掛鉤1+4”專項債管理方案把專項債管理融入全口徑債務檢測系統(tǒng)，與地方債務風險化解、國有平臺公司轉型、統(tǒng)一市場建設相結合，試圖建立一個債務管理的長效機制。歡迎各地財政、發(fā)改等部門進行交流、合作。
