2024年最火的是“超長期特別國債”，相較于國債而言，專項債券的熱度并不高，主要是因為專項債券經(jīng)過多年的發(fā)展，工作已經(jīng)相對成熟。2024年全國人大批復(fù)的新增專項債券限額為3.9萬億，截至2024年9月1日，今年共計發(fā)行了3.89萬億專項債券，其中新增專項債券發(fā)行了2.57萬億，新增專項債發(fā)行進度達到了65.9%。9月全國各省份的發(fā)行計劃是6297億元。
在此我們對2024年專項債券的一些特點做些總結(jié)，并展望2025年。
2024年明確金額的向上資金包括新增專項債3.9萬億元，中央預(yù)算內(nèi)投資7000億元，一般債7200億元，特別國債10000億元，2024年向上資金共計為63200億元，其中新增專項債券占比62%，超長期特別國債占比16%，一般債和中央預(yù)算內(nèi)占比均為11%。由此可見，新增專項債券的規(guī)模無論對于宏觀經(jīng)濟發(fā)展還是政府投資項目來說，都是最重要的資金。
數(shù)據(jù)來源：專項債券信息網(wǎng)1.規(guī)模歷史最高，穩(wěn)定小幅增長
圖表02：2018-2024年新增專項債務(wù)限額
單位：億元
數(shù)據(jù)來源：專項債券信息網(wǎng)市場和基層自2022年就開始預(yù)測，專項債券的規(guī)模會下降，但是2023年和2024年的規(guī)模繼續(xù)保持歷史高位。對比22年和23年的發(fā)行情況，2024年上半年的發(fā)行節(jié)奏明顯放緩，主要是兩方面因素：一是2024年提前批兩部委審核結(jié)果下達較晚，二是為去年底的增發(fā)特別國債資金使用留出時間。進入三季度后，專項債的發(fā)行開始提速，8月份發(fā)行了近8000億元，9月各省份的發(fā)行計劃近6300億元。圖表03：2022-2024年8月新增專項債券月度發(fā)行情況
單位：億元
數(shù)據(jù)來源：專項債券信息網(wǎng)
3.增加了支持領(lǐng)域、擴大資本金的支持范圍2024年專項債券的支持領(lǐng)域增加了獨立新型儲能、重點流域水環(huán)境綜合治理、污泥無害化處理和資源化利用、供熱計量改造、城中村改造，以及特殊重大項目。同時，今年增加了資本金的支持范圍，擴大到17個投向，新增了供熱（供熱計量改造）、保障性住房、符合國家產(chǎn)業(yè)政策的重大集成電路產(chǎn)線及配套基礎(chǔ)設(shè)施。財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，上半年發(fā)行1.49萬億元新增專項債券，其中1648億元用作項目資本金，比例達到了11%，較往年的占比有所提升，但仍低于政策預(yù)期。2024年專項債管理采用“三個一”新工作機制，專項債券項目通過兩部委審核成為項目發(fā)行的硬性條件，由于各省專項債券申報管理重視程度不同，部分管理薄弱地區(qū)受影響嚴重，全年發(fā)行金額大幅度下降。截至目前，專項債的申報審核共完成了兩個批次。目前來看，國家發(fā)改委的審核通過率較2023年有較大提升，財政部的審核通過率差異化比較大，有些地區(qū)有近100%的通過率，有些地區(qū)通過率則會低于50%。專項債券的資金使用進度在2022年達到了一個極高的要求，財政部、各省廳都把支出進度當(dāng)做一個主要的考核指標(biāo)，要求6月底發(fā)行完畢，8月底資金使用完畢。隨著地方債券管理重心的轉(zhuǎn)變，根據(jù)各省披露的監(jiān)管、審計報告整改的重心在2023年及以前專項債項目，2024年對專項債券資金使用進度沒有提出較強的要求。
截至2024年7月末，全國地方政府債務(wù)余額428009億元。其中，一般債務(wù)162425億元，專項債務(wù)265584億元；政府債券426347億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)1662億元。
1.再融資
不考慮2023年用于特殊因素的再融資債券（2023年再融資專項債券規(guī)模為15332億元），2024年（截至9月1日）已發(fā)行的再融資專項債券規(guī)模為12703億元，2025年專項債券還本付息規(guī)模為11629億元，根據(jù)我司的分析和統(tǒng)計（原創(chuàng) | 全國再融資債券發(fā)行情況），我們預(yù)測2025年再融資專項債券的規(guī)模大約為1萬億元（接近90%用再融資償還比例）。結(jié)合對“兩重”政策和《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》理解，同時財政部于8月30日公開了《2024年上半年中國財政政策執(zhí)行情況報告》，其中提出要穩(wěn)妥安排財政赤字和地方政府專項債券規(guī)模，保持必要的支出強度，因此我們判斷2025年的新增專項債券整體規(guī)模不會有大的變化。
在目前防風(fēng)險和保增長的大背景下，額度分配會兼顧化債與項目儲備好、投資帶動效益好兩大原則。根據(jù)對2024年各省份公布的債務(wù)余額可以看出，長三角、珠三角、中部崛起重點省份、西部大開發(fā)重點省份是額度支持的重點。因此我們預(yù)測在2025年廣東、山東、浙江、江蘇、四川、河南、安徽等省份依然會保持較高額度，其中江蘇可能會有較大增長。
從2024年的項目儲備工作來看，廣東和浙江無疑是做的較好的兩個省份，行動早、有步驟、成章法，很好地將“硬投資”與“軟建設(shè)”統(tǒng)籌結(jié)合。
在《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》中，提出要適當(dāng)擴大專項債用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例。根據(jù)現(xiàn)有的支持領(lǐng)域，我們判斷未來增加用作資本金的領(lǐng)域有：保障性租賃住房、城中村改造、部分特殊重大項目等。
對于專項債用作項目資本金的問題分析，以及專項債用作資本金的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，請見我司文章：《吳亞平 | 明確地方政府專項債券資金作為項目資本金的六大問題》
根據(jù)國家發(fā)改委與財政部對于專項債券工作的分工，以及地方政府的實際工作分工可以看出，發(fā)改部門負責(zé)前端審核，財政部門不僅負責(zé)前端審核，而且要負責(zé)專項債券全生命周期的管理。
隨著專項債券工作的常態(tài)化推進，對于項目前端的審核管理現(xiàn)在已日趨完善，包括發(fā)改部門對項目前期手續(xù)、項目可行性審核，以及財政部門對于融資收益平衡的審核等。同時專項債券的項目很多已經(jīng)進入運營期，部分早期的項目即將面臨償還本金。我們認為在未來對于專項債券的管理重點是投后管理，主要包括：資產(chǎn)管理、收入管理、運營管理、投資效率分析和決策制度。專項債券的管理將進入投后管理的階段，具體思考請見我司文章：2024年9月，部分地區(qū)已經(jīng)下發(fā)通知啟動2025年專項債券的項目儲備、謀劃工作，部分地區(qū)根據(jù)兩部委通過情況加強了項目申報管理，我們認為，2025年的專項債工作與往年會有所不同，應(yīng)該把握一些重點。
謀不是簡單謀劃項目，而是謀思路和方向；謀不僅是謀2025年，而是謀未來3-5年。按照《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》的要求，要完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，強化規(guī)劃銜接落實機制，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略引導(dǎo)作用，增強專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實施支撐作用。因此在具體的項目謀劃之前，應(yīng)首先做好規(guī)劃工作，包括整體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，確定未來3-5年項目的謀劃思路與方向。比如南方某省，從全省的角度出發(fā)，通過實地調(diào)研、專題研究的方式，結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以新質(zhì)生產(chǎn)力為重點謀劃項目。當(dāng)前專項債券項目謀劃、儲備中的突出問題為：缺乏全局統(tǒng)籌單位，項目謀劃小而散，缺少大項目、好項目，部分項目重復(fù)謀劃；項目前期費用不足，項目前期工作推進困難；項目單位不積極，躺平思想普遍；缺少科學(xué)謀劃思路，項目謀劃不符合實際情況，難以落地。根據(jù)我們的調(diào)研與了解，發(fā)現(xiàn)專項債工作成果好、效率高的地區(qū)，都已經(jīng)建立了有效的工作機制，包括統(tǒng)籌組織與協(xié)調(diào)、調(diào)研、培訓(xùn)指導(dǎo)、項目集中梳理與謀劃、賽馬競爭等機制，比如某東部經(jīng)濟強省組建了全省向上資金工作機制，把向上資金爭取納入績效考核，2024年向上資金爭取額度位居全國前三。專項債、超長期國債、中央預(yù)算內(nèi)資金及一般債，每類資金都有自己的申報要求和領(lǐng)域限制，在當(dāng)前地方財力有限的情況下，根據(jù)項目特點做好資金拼盤最大程度爭取向上資金成為當(dāng)前地方政府重點。首先向上爭取資金不限于專項債，還包括中央預(yù)算內(nèi)投資、超長期特別國債，以及中央（地方）財政專項資金，所以在項目謀劃時應(yīng)系統(tǒng)性考慮各種資金的可能性。其次專項債工作不能只看成是政府投資，還要系統(tǒng)性考慮到如何擴大有效投資，提高對社會資本的撬動作用，二十屆三中全會指出要擴大專項債券的應(yīng)用領(lǐng)域及作資本金范圍，我們判斷2025年專項債儲備工作會有比較大的調(diào)整。如何提升投資效益成為投后管理的重點，2024年無論是財政部、發(fā)改委還是行業(yè)主管部門都出臺了一系列政策加強項目申報和投后管理。從近年的審計報告可以看出，對項目的運營以及后期的資金管理提出了很多問題；從國家發(fā)改委對項目調(diào)度以及近期印發(fā)的《國家發(fā)展改革委重大項目后評價管理辦法》可以看出，項目不僅是要完成投資，還要完成有效投資；從財政部的《2024年上半年中國財政政策執(zhí)行情況報告》以及近期的調(diào)研可以看出，未來專項債的重心將是投后管理。因此在項目謀劃時就要考慮到投后管理。2020年至今我司參與多省專項債投后管理調(diào)研，根據(jù)實際情況，當(dāng)前財政迫切需要建立以建設(shè)管理、運營管理、收入管理為核心的投后管理體系。
