【專項債券100問】專項債券資金用途調(diào)整現(xiàn)狀如何？
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作者: 泓創(chuàng)智勝
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發(fā)布時間: 418天前
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第220問
專項債券資金用途調(diào)整現(xiàn)狀如何？
1.本文數(shù)據(jù)統(tǒng)計截止時間為2024年4月30日。
2.本文部分數(shù)據(jù)四舍五入，保留兩位小數(shù)。
引言：隨著經(jīng)濟下行壓力越來越大、地方財政收支有限，發(fā)展地方政府專項債券，降低地方政府的債務成本，成為落實積極財政政策的重要抓手。近年來，隨著地方政府舉債力度加大，地方政府專項債券規(guī)模不斷擴大，項目儲備越來越多，部分項目因市場環(huán)境變化、項目調(diào)整等原因，地方政府開始出現(xiàn)專項債券資金閑置、資金挪用、重發(fā)行輕管理等問題，導致出現(xiàn)需要資金支持的項目未得到有效支持，專項債券資金使用效率降低，無法有效發(fā)揮專項債券資金撬動作用。因此，為了規(guī)范和加強地方政府專項債券管理，提高專項債券資金使用效率，防范地方債務風險。即，如何用足用好地方政府專項債券資金，確保政府資金跟著項目走，推動地方政府專項債券資金不僅規(guī)模擴大，還能提質(zhì)增效，成為需要各地政府重點關(guān)注的問題。為了優(yōu)化專項債券資金配置、提高資金使用效率、促進經(jīng)濟社會發(fā)展，財政部于2021年9月8日制定了“關(guān)于印發(fā)《地方政府專項債券用途調(diào)整操作指引》的通知 財預〔2021〕110號”，以下簡稱“指引”。
指引提出：“堅持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外。專項債券一經(jīng)發(fā)行，應當嚴格按照發(fā)行信息公開文件約定的項目用途使用債券資金，嚴禁擅自隨意調(diào)整專項債券用途，嚴禁先挪用、后調(diào)整等行為，并且需由省級政府統(tǒng)籌安排，省級財政部門組織省以下各級財政部門具體實施”。
二、什么情況可申請專項債券資金用途調(diào)整？
“指引”的出臺，旨在更好地適應國家經(jīng)濟發(fā)展和民生工程建設(shè)的需要。特殊情況下通過調(diào)整專項債券的使用，可以更加靈活地應對經(jīng)濟形勢的變化，進一步達到專項債券“提質(zhì)增效”的作用。
“特殊情況”即已安排專項債券資金的項目，若出現(xiàn)以下情形則可申請調(diào)整：
（一）項目實施過程中發(fā)生重大變化，確無專項債券資金需求或需求少于預期的；
（二）項目竣工后，專項債券資金發(fā)生結(jié)余的；
（三）財政、審計等發(fā)現(xiàn)專項債券使用存在違規(guī)問題，按照監(jiān)督檢查意見或?qū)徲嫷纫庖姶_需調(diào)整的；
（四）其他需要調(diào)整的。
“指引”明確規(guī)定了專項債券調(diào)整要求，專項債券項目資金用途確需調(diào)整時，應當嚴格遵循規(guī)定程序：（一）省級財政部門原則上每年9月底前可集中組織實施1到2次項目調(diào)整工作。地方各級財政部門會同有關(guān)部門組織梳理本級政府專項債券項目實施情況，確需調(diào)整專項債券用途的，要客觀評估擬調(diào)整項目預期收益和資產(chǎn)價值，編制擬調(diào)整項目融資平衡方案、財務評估報告書、法律意見書，經(jīng)同級政府同意后，及時報送省級財政部門。（二）擬調(diào)整項目融資平衡方案應當準確反映項目基本情況、前期手續(xù)、投融資規(guī)模、收益來源、建設(shè)周期、分年度投資計劃、原債券期限內(nèi)預期收益與融資平衡情況、原已安排的項目調(diào)整原因、潛在風險評估、主管部門責任、調(diào)整后債券本息償還安排等。（三）省級財政部門負責匯總各地調(diào)整申請，統(tǒng)籌研究提出包括專項債務限額和專項債券項目在內(nèi)的調(diào)整方案，于10月底前按程序報省級政府批準后，報財政部備案。禁止出現(xiàn)“先挪用、后調(diào)整”的情況；且被調(diào)整項目應滿足以下條件：（1）調(diào)整的項目應屬于有一定收益的公益性項目，且預期收益與融資規(guī)模自求平衡。項目前期準備充分、可盡早形成實物工作量。項目周期應當與申請調(diào)整的債券剩余期限相匹配；（2）優(yōu)先支持黨中央、國務院明確的重點領(lǐng)域符合條件的重大項目；（3）優(yōu)先選擇與原已安排的項目屬于相同類型和領(lǐng)域的項目，若確需改變項目類型的，應當進行必要的解釋說明；（4）嚴禁用于置換存量債務，嚴禁用于樓堂館所、形象工程和政績工程以及非公益性資本支出項目，依法不得用于經(jīng)常性支出。因此，在進行專項債券資金用途調(diào)整時，應當與具體項目相結(jié)合，明確資金用途，并在相關(guān)文件中進行詳細說明。同時，需要加強專項債券的審批和監(jiān)管，確保專項債券資金不被挪用。 四、各地區(qū)專項債券資金用途調(diào)整有何不同？
從調(diào)整次數(shù)來看，隨著2019年重慶市首批專項債券資金用途的調(diào)整，各地區(qū)陸續(xù)開展了專項債券資金用途調(diào)整工作；從首次專項債券資金用途調(diào)整披露至今，各地區(qū)已累計披露專項債券資金用途調(diào)整231次；其中，海南調(diào)整次數(shù)最多，2019年至今已累計調(diào)整23次，其次是河北、廣東，累計調(diào)整次數(shù)分別為12次、11次。
從調(diào)整方式來看，根據(jù)實際情況不同，各個地區(qū)調(diào)整方式也存在差異，目前所涉及的調(diào)整方式：項目1調(diào)整到項目2的一一對應關(guān)系；項目1調(diào)整到項目2、3、4……一調(diào)多；項目2、3、4……調(diào)整到項目1多調(diào)一；項目1、2、3……調(diào)整到項目4、5、6.......多調(diào)多（由多期債券的多個項目批次調(diào)整到多期債券的多個項目批次，但調(diào)整金額和項目批次無法對應，因此無法確認調(diào)整前后對應關(guān)系），這類情況較多出現(xiàn)在廈門、四川、廣東、重慶等地區(qū)。另外，還存在一種特殊調(diào)整方式，即項目內(nèi)部進行調(diào)整；如：云南省麗江市2021年11月這一批次專項債券資金用途調(diào)整，就含有專項債券資金調(diào)整前后項目一致的情況，并在調(diào)整原因中說明“資金使用方向和項目均未改變，只對子項目做了調(diào)整”。各地除調(diào)整次數(shù)和調(diào)整方式有差異之外，部分地區(qū)還涉及跨地區(qū)專項債券資金用途調(diào)整。整體來看，調(diào)整的專項債項目多數(shù)為同一地市（區(qū)縣內(nèi)、市內(nèi)）內(nèi)項目互相調(diào)整，但部分省份涉及跨地市調(diào)整，如廣東、山西等地區(qū)在披露專項債券資金用途調(diào)整的時候，明確披露是跨區(qū)域調(diào)整；例如：山西在2023年1月專項債券資金用途調(diào)整中就出現(xiàn)“朔州市調(diào)整至長治市、晉中市調(diào)整至運城市”跨區(qū)域調(diào)整項目。除上述調(diào)整模式和調(diào)整規(guī)則有所差異之外，2023年11月開始，部分地區(qū)專項債券資金用途調(diào)整只披露債券名稱、項目名稱，未披露調(diào)整規(guī)模、一案兩書等相關(guān)資料這類特殊情況：
截至2024年4月，這一類特殊調(diào)整情況涉及20個地區(qū)，調(diào)整項目批次數(shù)超過2800個項目批次；其中調(diào)整批次數(shù)排名前三的為：浙江、四川、河南，且河南、海南、廈門均已披露兩次這類特殊調(diào)整情況。
五、專項債券資金用途調(diào)整原因及其規(guī)模變化
除專項債券資金調(diào)整方式有差異之外，調(diào)整原因也涉及多種因素，根據(jù)專項債券信息網(wǎng)披露調(diào)整信息整理，主要包含以下情況：
（注：2023年11月開始，部分地區(qū)專項債券資金用途調(diào)整只披露債券名稱、項目名稱以及調(diào)整時間，未披露調(diào)整規(guī)模、一案兩書等相關(guān)資料，因此這部分數(shù)據(jù)只能統(tǒng)計項目批次數(shù)無法統(tǒng)計項目調(diào)整規(guī)模，下同）。其中，調(diào)整規(guī)模最大、項目批次最多的均為“未明確披露調(diào)整原因”的專項債券項目，其調(diào)整規(guī)模占比達到43.00%，調(diào)整項目批次數(shù)量超過59.00%；其次為“項目實施過程中發(fā)生重大變化”，導致專項債券項目需要進行資金用途調(diào)整。2019—2024年專項債券資金用途調(diào)整規(guī)模和項目批次數(shù)都在持續(xù)擴大，截至2024年4月，累計調(diào)整規(guī)模超過6143億元，調(diào)整項目批次數(shù)為13541個。圖 1 2019—2024年專項債券資金用途調(diào)整情況
專項債券資金用途調(diào)整至今，地方政府調(diào)整專項債券資金用途的頻次越來越高，部分地區(qū)還出現(xiàn)調(diào)整剛發(fā)行的專項債券項目，如部分省市2023年8月發(fā)行的專項債券項目，在2023年12月申請了專項債券資金用途調(diào)整，或新發(fā)行項目間隔時間不到兩月便申請專項債券資金用途調(diào)整等。截至2024年4月，僅西藏自治區(qū)1個地區(qū)未申請過專項債券資金用途調(diào)整。
具體來看，專項債券資金用途調(diào)整原因最常出現(xiàn)的為“項目實施過程中發(fā)生重大變化，導致資金需求少于預期，甚至項目無法實施”，其次是“因項目建設(shè)進度不及預期，導致資金無法在規(guī)定時間內(nèi)完成支出”；這一系列調(diào)整原因出現(xiàn)，可能是項目前期準備不夠充分、規(guī)劃方案與實際情況存在較大差異，導致項目進入實施過程中出現(xiàn)諸多問題。因此，最核心的要素還是需要各地政府注重項目的前期選擇和謀劃；盡量選擇成熟的項目、做好儲備項目選擇，注重項目前期謀劃；嚴格把控項目是否符合申報條件，項目發(fā)行時，應當按照專項債券發(fā)行要求，公開、詳細披露相關(guān)信息及資料；針對專項債券項目調(diào)整頻次過多的，可考慮在下一年度申報適當控制項目申報數(shù)量，提高儲備項目質(zhì)量，保障申報項目可在規(guī)定時間內(nèi)形成實物工作量。
