第181問(wèn)
專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域歷史演變
2014年8月，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法（2014年修正）》正式發(fā)布，賦予了地方政府依法舉債的權(quán)利。地方政府舉債限制由此打開(kāi)，但同時(shí)也明確了地方政府債券是地方政府舉債融資的唯一合法渠道。同年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）首次提出地方政府可以發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券——專(zhuān)項(xiàng)債券正式登上歷史舞臺(tái)。圖1 專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域的政策歷程
2015至2017年專(zhuān)項(xiàng)債券處于起步階段。財(cái)政部發(fā)布的《2015年地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕32號(hào)）和《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2015〕83號(hào)）（現(xiàn)均已廢止），對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券的定義、償債來(lái)源、預(yù)算管理、承銷(xiāo)發(fā)行等作出了正式規(guī)定，但均未對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域進(jìn)行明確規(guī)定。在這一階段，專(zhuān)項(xiàng)債券的類(lèi)型主要分為置換專(zhuān)項(xiàng)債券和新增專(zhuān)項(xiàng)債券，其中又以置換專(zhuān)項(xiàng)債券為主。新增專(zhuān)項(xiàng)債券則基本都是土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券。2017年之后置換專(zhuān)項(xiàng)債券逐步減少，專(zhuān)項(xiàng)債券迎來(lái)快速發(fā)展階段。財(cái)政部于2017年印發(fā)《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)），優(yōu)先選擇土地儲(chǔ)備和收費(fèi)公路2個(gè)領(lǐng)域在全國(guó)范圍開(kāi)展試點(diǎn)工作。2018年又推出棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券，進(jìn)一步擴(kuò)大了專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域。2019年9月召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議第一次公布地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券負(fù)面清單，“專(zhuān)項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”。同時(shí)也構(gòu)建了專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域的基礎(chǔ)分類(lèi)框架：“重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車(chē)場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施”。2021年財(cái)政部辦公廳、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)辦公廳《關(guān)于申報(bào)2022年新增專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2021〕209號(hào)）明確了2022年新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金的主要支持范圍：重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施（含糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施）、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程等領(lǐng)域。2022年5月《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2022〕12號(hào)）強(qiáng)調(diào)：“在前期確定的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、保障性安居工程等9大領(lǐng)域基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券支持領(lǐng)域，優(yōu)先考慮將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目等納入支持范圍”。同年，國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于組織申報(bào)2023年地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目的通知》對(duì)新增的2個(gè)支持領(lǐng)域做出具體安排：“新能源”并入原有能源領(lǐng)域，實(shí)際增加“新型基礎(chǔ)設(shè)施”領(lǐng)域，其他領(lǐng)域分項(xiàng)也進(jìn)行了調(diào)整和完善（圖2）。至此，專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域正式擴(kuò)大到現(xiàn)有的“十大領(lǐng)域”。圖2專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域變化（2022年-2023年）
從以上專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域的歷史變化可以發(fā)現(xiàn)，專(zhuān)項(xiàng)債券政策并非一成不變，它會(huì)隨著國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)階段性發(fā)展要求和特性做出動(dòng)態(tài)調(diào)整，引導(dǎo)資金持續(xù)向未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)發(fā)展的著力方向和重點(diǎn)領(lǐng)域流動(dòng)，切實(shí)發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債券“促投資、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)”的作用。在目前專(zhuān)項(xiàng)債券投向的“十大領(lǐng)域”形成后，2022年全年專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模40314.14億元，其中市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域資金占比最高，達(dá)到34.82%，其次為保障性安居工程和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，分別占比17.74%和16.54%。圖3專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域資金占比
數(shù)據(jù)來(lái)源：專(zhuān)項(xiàng)債券信息網(wǎng)
在數(shù)量方面，2022年全年專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目29685個(gè)，其中市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域數(shù)量占比最高，達(dá)到30.20%，其次為社會(huì)事業(yè)和保障性安居工程領(lǐng)域，分別占比30.14%和13.84%。
圖4專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域項(xiàng)目數(shù)量占比
數(shù)據(jù)來(lái)源：專(zhuān)項(xiàng)債券信息網(wǎng)
根據(jù)上述數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目多、金額大，是目前專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域的重點(diǎn)方向，也體現(xiàn)出了我國(guó)現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。而在社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域則展現(xiàn)出小而多的特點(diǎn)，項(xiàng)目大多直接關(guān)系到民生問(wèn)題，是地方政府長(zhǎng)期關(guān)注和提升民眾幸福感的重要領(lǐng)域。此外，在新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新能源等新增領(lǐng)域，目前在項(xiàng)目數(shù)量和資金占比方面均較少，但5G和新能源的發(fā)展浪潮已然襲來(lái)，未來(lái)的專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域當(dāng)中，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新能源領(lǐng)域仍然具有較大潛力。
四、投向領(lǐng)域的未來(lái)趨勢(shì)
2023年3月6日，在國(guó)新辦就“著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開(kāi)好局起好步”有關(guān)情況舉行的發(fā)布會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委副主任楊蔭凱表示，將會(huì)同有關(guān)方面積極研究進(jìn)一步擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域。3月26日，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在中國(guó)發(fā)展高層論壇2023年年會(huì)上闡釋中國(guó)財(cái)政政策時(shí)提到“適當(dāng)擴(kuò)大地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的投向領(lǐng)域和用作資本金的范圍”。具體來(lái)看，城市發(fā)展方面，我國(guó)城市化率目前已經(jīng)達(dá)到60%以上，城市建設(shè)逐漸告別“攤大餅”模式，由增量發(fā)展轉(zhuǎn)向存量發(fā)展，未來(lái)以城市更新、存量資產(chǎn)盤(pán)活等為主的存量發(fā)展模式將引領(lǐng)我國(guó)城市發(fā)展的新潮流，專(zhuān)項(xiàng)債券在這樣的背景之下，也必定順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，在相關(guān)領(lǐng)域加大支持力度；綠色發(fā)展方面，在十四五規(guī)劃“推動(dòng)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型”的要求下，專(zhuān)項(xiàng)債券將持續(xù)在綠色低碳和新能源領(lǐng)域探索新品類(lèi)，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)從末端治理向布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化延伸。面對(duì)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)下行的巨大壓力，作為政府重要金融工具的專(zhuān)項(xiàng)債券，其投向領(lǐng)域?qū)⒃谖磥?lái)持續(xù)擴(kuò)大，而此舉將可以通過(guò)政府投資和政策激勵(lì)在更多建設(shè)領(lǐng)域有效帶動(dòng)全社會(huì)投資，進(jìn)一步增強(qiáng)投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。
綜上所述，專(zhuān)項(xiàng)債券在不到十年的發(fā)展歷程當(dāng)中不僅僅是從無(wú)到有，其投向領(lǐng)域更是隨著國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展由少到多，過(guò)程中不斷指導(dǎo)地方精準(zhǔn)聚焦短板領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)、持續(xù)優(yōu)化使用范圍、擴(kuò)大有效投資，為拉動(dòng)消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需、促就業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)提供了有力支撐。
